अनुच्छेद 176 के तहत राज्यपाल का संबोधन: एक औपचारिक कर्तव्य, विवेकाधीन शक्ति नहीं

हाल ही में, 20 जनवरी को, दो राज्य विधानसभाओं में नाटकीय दृश्यों ने राज्यपाल की शक्तियों के दायरे के बारे में गंभीर सवाल उठाए, जिन्हें तत्काल संबोधित करने की आवश्यकता है। केरल में, राज्यपाल आर. वी. अर्लेकर कैबिनेट द्वारा अनुमोदित बजट (नीति घोषणा) भाषण से विचलित हो गए, केंद्र की राजकोषीय नीतियों की आलोचनात्मक अंशों को छोड़ दिया और यहां तक कि एक वाक्यांश भी डाला जो मेरी सरकार का मानना है कि उन्होंने भाषा को निर्वाचित सरकार की आवाज से अपनी आवाज में स्थानांतरित कर दिया।

इसके अतिरिक्त, तमिलनाडु के मामले में, राज्य के राज्यपाल, आर. एन. रवि, राष्ट्रगान समाप्त होने के बाद विधानसभा से बाहर चले गए, राज्य में निर्वाचित सरकार द्वारा तैयार किए गए एक संबोधन देने से इनकार कर दिया। ये दो मुद्दे एक आवश्यक प्रश्न की ओर ले जाते हैं: क्या अनुच्छेद 176 एक राज्यपाल को एक निर्वाचित मंत्रिमंडल द्वारा विकसित संबोधन के कुछ हिस्सों को बदलने की अनुमति देता है?

अनुच्छेद 176 में कहा गया है कि "राज्यपाल विधान सभा को संबोधित करेंगे या विधान परिषद वाले राज्य के मामले में, दोनों सदन एक साथ इकट्ठे होंगे और विधानमंडल को उसके सम्मन के कारणों के बारे में सूचित करेंगे।" पाठ में कुछ भी स्पष्ट रूप से उस पते की सामग्री को सीमित या परिभाषित नहीं करता है, जिससे प्रावधान संकीर्ण हो जाता है। दूसरी ओर, अनुच्छेद 175 राज्यपाल को अन्य समय पर विधायिका को संबोधित करने और संदेश भेजने का अधिकार देता है (उदाहरण के लिए बिलों के बारे में) ।

हालांकि, अनुच्छेद 163 स्पष्ट करता है कि राज्यपाल अपने कार्यों को करने में "मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह पर कार्य करेगा", सिवाय इसके कि जहां संविधान अन्यथा प्रदान करता है। जब यह सब एक साथ लिया जाता है, तो इसका मतलब है कि राज्यपाल का भाषण आम तौर पर एक व्यक्तिगत घोषणापत्र नहीं है, बल्कि सरकार की नीति का एक औपचारिक रिले है।

संसदीय अभ्यास: औपचारिक प्रतीक के रूप में राज्यपाल

व्यवहार में, भारतीय राज्य वेस्टमिंस्टर परंपरा का पालन करते हैं कि राज्यपाल का संबोधन निर्वाचित सरकार द्वारा तैयार किया जाता है और केवल राज्यपाल द्वारा पढ़ा जाता है। लंबे समय से चली आ रही संसदीय प्रथा भाषण को सरकार के कार्यक्रम के रूप में मानती है, न कि राज्यपाल के अपने एजेंडे के रूप में। जैसा कि एक टिप्पणीकार ने सही ढंग से नोट किया है कि अनुच्छेद 176 के तहत, राज्यपाल का भाषण सरकार की नीतिगत स्थिति का प्रतिनिधित्व करता है, और केवल कैबिनेट द्वारा स्पष्ट पाठ को संवैधानिक वैधता प्राप्त है।

यह प्रणाली ब्रिटिश शैली को प्रतिबिंबित करती है जहां संसद में (रानी या अब राजा का) भाषण मंत्रियों द्वारा लिखा जाता है, और संप्रभु इसे तटस्थ स्वर में पढ़ता है। इसी तरह, ऑस्ट्रेलिया में, गवर्नर-जनरल का उद्घाटन भाषण सरकार द्वारा स्पष्ट रूप से तैयार किया जाता है।

संविधान सभा ने स्वयं राज्यपाल को एक सम्मानित संवैधानिक प्रमुख के रूप में कल्पना की थी। जैसा कि डॉ. बी. आर. अम्बेडकर ने जोर देकर कहा था, स्वतंत्रता के बाद के राज्यपालों को संवैधानिक प्रमुख होना था, न कि एक निरंकुश प्रशासक। इस प्रकार, यह पारंपरिक रहा है कि राज्यपाल भाषण को व्यक्तिगत या राजनीतिकरण नहीं करते हैं। केरल में, इस सम्मेलन को फिर से लागू किया गया जब मुख्यमंत्री ने अध्यक्ष से कैबिनेट द्वारा स्पष्ट किए गए पते को अकेले रिकॉर्ड के रूप में मान्यता देने के लिए कहा, क्योंकि नीति घोषणा शब्दशः बनी हुई है जैसा कि कैबिनेट द्वारा मंजूरी दी गई है। इसी तरह, तमिलनाडु में, अध्यक्ष ने राज्यपाल रवि को विधानसभा के नियमों और सम्मेलनों का पालन करने के बारे में एक मजबूत अनुस्मारक भेजा, जो उन्हें बिना किसी संशोधन के केवल उस भाषण को पढ़ने का काम करता है जिसे कैबिनेट द्वारा पारित किया गया था।

सीधे शब्दों में कहें तो राज्यपाल का संबोधन एक संवैधानिक कार्य है, न कि स्वतंत्र टिप्पणी के लिए एक मंच। यह निर्वाचित कार्यपालिका के सामान्य कामकाज का हिस्सा है, और सिद्धांत का मानना है कि इसे मंत्रिपरिषद की नीति का पालन करना चाहिए। जैसा कि एक कानूनी ग्रंथ में देखा गया है, पारंपरिक रूप से, राज्यपाल का पता सत्ता में पार्टी द्वारा तैयार किया जाता है, और इसमें सत्तारूढ़ दल का राजनीतिक एजेंडा होता है, न कि राज्यपाल के अपने विचार।

सुप्रीम कोर्ट का न्यायशास्त्र: राज्यपाल का विवेकाधिकार सीमित

भारतीय मामला कानून लगातार इस बात की पुष्टि करता है कि एक राज्यपाल के पास भाषण सहित राज्य के व्यवसाय पर कोई निर्बाध शक्ति नहीं है। शमशेर सिंह बनाम पंजाब राज्य (1974) में, सात न्यायाधीशों की पीठ ने कहा कि मंत्रिमंडल की जिम्मेदारी का सिद्धांत हमारे संविधान में दृढ़ता से निहित है। अदालत ने समझाया कि राज्यपाल एक समानांतर प्राधिकरण के रूप में कार्य नहीं कर सकता है या एक समानांतर प्रशासन नहीं बना सकता है; अधिकांश मामलों में, उसे मंत्रिस्तरीय सलाह पर कार्य करना चाहिए।

शमशेर सिंह में, अदालत ने फैसला सुनाया कि राज्यपाल के नाम पर जारी एक समाप्ति आदेश वास्तव में राज्य सरकार का निर्णय था; किसी भी संवैधानिक कार्य को राज्यपाल की व्यक्तिगत संतुष्टि की आवश्यकता नहीं माना गया था। संक्षेप में, कुछ निर्दिष्ट अपवादों को छोड़कर (उदाहरण के लिए राष्ट्रपति के लिए एक विधेयक को आरक्षित करना, या अनुच्छेद 356 के तहत रिपोर्टिंग करना), राज्यपाल का विवेक सर्वव्यापी नहीं है, बल्कि संविधान द्वारा परिमित है।

यह सिद्धांत नबाम रेबिया बनाम उपाध्यक्ष (2016) अरुणाचल प्रदेश फ्लोर-टेस्ट मामले में ले जाया गया। वहां, सुप्रीम कोर्ट की पांच न्यायाधीशों की पीठ ने पुष्टि की कि राज्यपाल के विधायी कार्य भी आम तौर पर सलाह पर किए जाते हैं। न्यायालय ने स्पष्ट रूप से कहा कि अनुच्छेद 175 (1) के तहत सदन को संबोधित करना या अनुच्छेद 176 के तहत एक विशेष संबोधन करना एक कार्यकारी कार्य है जो राज्यपाल द्वारा मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह पर किया जाता है। दूसरे शब्दों में, राज्यपाल के पास विधायी एजेंडे को आकार देने के लिए कोई स्वतंत्र हाथ नहीं है।

अदालत ने आगाह किया कि यदि अनुच्छेद 163 की सहायता और सलाह की आवश्यकता को इस कार्य पर भी लागू किया जाता है, तो राज्यपाल विधानमंडल पर हावी हो सकता है, जो संसदीय लोकतंत्र में पूरी तरह से अकल्पनीय है। सभी कार्यकारी कार्य (आवश्यक नीतिगत पते सहित) मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह पर किए जाने चाहिए। राज्यपाल केवल राज्य विधानमंडल के लोकपाल के रूप में कार्य नहीं कर सकता है या सरकार के नीतिगत कार्यक्रम में खुद को शामिल नहीं कर सकता है।

यह ध्यान रखना महत्वपूर्ण है कि अनुच्छेद 163 (2), जो विवेक के मामलों में राज्यपाल के निर्णय को अंतिम बनाता है, लेकिन पकड़ यह है कि, ऐसा विवेक केवल तभी लागू होता है जहां संविधान स्पष्ट रूप से इसे प्रदान करता है। अनुच्छेद 176 में ऐसा कोई प्रदान नहीं है। परिणामस्वरूप, एक राज्यपाल एकतरफा रूप से अनुच्छेद 163 (2) का आह्वान नहीं कर सकता है ताकि कैबिनेट द्वारा अनुमोदित पते से विचलन को सही ठहराया जा सके, इस तरह की कार्रवाइयों को संवैधानिक समीक्षा के अधीन कर सके।

इसके अलावा, एस. आर. बोम्मई बनाम भारत संघ में, 1994 में एक और संघवाद मामले में एक ऐतिहासिक फैसले में 9-न्यायाधीशों की पीठ ने राज्यों में निर्वाचित सरकारों के महत्व के साथ-साथ राज्यों में विधायी प्रणाली की प्रक्रिया को भी बरकरार रखा, जबकि राज्यपालों को सख्ती से सलाह दी कि उन्हें बिना किसी कीमत पर केंद्र के हाथों में उपकरण बनना चाहिए। यद्यपि एस. आर. बोम्मई बनाम भारत संघ अनुच्छेद 356 से संबंधित है; अपने निर्णय पर पहुंचने में, इसका सार सामान्य रूप से राज्यपालों को दी गई सभी शक्तियों पर लागू होने के रूप में कहा जा सकता है।

एक साथ लेने पर, ये अधिकारी स्पष्ट करते हैं कि अनुच्छेद 176 अपने आप में राज्यपाल को कोई स्वतंत्र नीति बनाने की शक्ति नहीं देता है। यह केवल एक भाषण पढ़ने का कर्तव्य लगाता है। उस भाषण की सामग्री चुनने के लिए राज्यपाल का नहीं है। इसके बजाय, यह मंत्रिपरिषद और सदन के नियमों द्वारा निर्धारित किया जाता है। यह अन्य राष्ट्रमंडल प्रणालियों में सम्मेलनों के साथ संरेखित होता है: उदाहरण के लिए, यूके का राजा का भाषण "सरकार द्वारा संप्रभु के लिए लिखा गया है", एक तटस्थ स्वर में दिया गया है। इसी तरह, भारत में, संसद में राष्ट्रपति का संबोधन (अनुच्छेद 87), अनुच्छेद 176 का समकक्ष, भी केंद्रीय मंत्रिमंडल द्वारा तैयार किया जाता है और इसमें सरकार का कार्यक्रम शामिल है।

संवैधानिक विवेक तर्क को संबोधित करना

एक संभावित जवाबी-तर्क यह है कि एक राज्यपाल, एक संवैधानिक प्रहरी के रूप में, कैबिनेट द्वारा अनुमोदित पते के कुछ हिस्सों को पढ़ने या बदलने से इनकार कर सकता है यदि यह संवैधानिक नैतिकता के खिलाफ है या इसमें कानूनी रूप से आपत्तिजनक सामग्री है। हालांकि यह चिंता पूरी तरह से निराधार नहीं है, संविधान अनुच्छेद 176 को इस तरह के संवैधानिक विवेक का प्रयोग करने के लिए मंच के रूप में नहीं मानता है। जहां एक राज्यपाल वास्तव में मानता है कि कार्यकारी कार्रवाई संविधान के सिद्धांतों का उल्लंघन करती है, तो संविधान विशिष्ट तंत्र प्रदान करता है, जैसे कि अनुच्छेद 200 के तहत राष्ट्रपति के लिए एक विधेयक को आरक्षित करना, अनुच्छेद 356 के तहत संवैधानिक टूटने की रिपोर्ट करना, या मंत्रिपरिषद के साथ निजी संचार में संलग्न होना।

हालांकि, राज्यपाल के अभिभाषण को बदलना या रोकना, इन संवैधानिक रूप से स्वीकृत मार्गों को दरकिनार कर देता है और एक औपचारिक दायित्व को राजनीतिक हस्तक्षेप के साधन में बदल देता है। इसलिए संवैधानिक औचित्य मांग करता है कि आपत्तियों को निर्दिष्ट संवैधानिक चैनलों के माध्यम से उठाया जाए, न कि विधायिका के शुरुआती पते के एकतरफा संशोधन द्वारा।

तुलनात्मक विश्लेषण

भारत के बाहर, संवैधानिक प्रथा इस समझ का समर्थन करती है। यूनाइटेड किंगडम में, सिंहासन से वार्षिक भाषण का मसौदा मंत्रियों द्वारा तैयार किया जाता है और सम्राट द्वारा दिया जाता है, जो सार्वजनिक रूप से तटस्थ रहता है। कोई भी यह सुझाव नहीं देता है कि राजा सरकार के विधायी कार्यक्रम को फिर से लिख सकता है या पढ़ने से इनकार कर सकता है। इसी तरह, ऑस्ट्रेलिया में, गवर्नर-जनरल का भाषण सरकार द्वारा स्पष्ट रूप से तैयार किया जाता है।

ये प्रथाएं इस बात को मजबूत करती हैं कि इस तरह के भाषण कार्यकारी कार्य हैं, न कि व्यक्तिगत घोषणाएं। यहां तक कि कनाडा और अन्य वेस्टमिंस्टर प्रणालियों में भी, क्राउन या गवर्नर-जनरल केवल निर्वाचित अधिकारियों द्वारा चुने गए विधायिका खोलने वाले भाषण को लागू करता है। भारत का संविधान (और अंबेडकर का दृष्टिकोण) इस सांचे में फिट बैठता है: राज्यपाल को पते को अपने विशेषाधिकार के मंच में नहीं बदलना चाहिए।

फिर भी, भारत की संघीय राजनीति ने लंबे समय से इन सम्मेलनों को तनावपूर्ण बना दिया है। राष्ट्रपति द्वारा नियुक्त राज्यपाल, (राष्ट्रपति की सलाह पर), यदि राज्य सरकार के साथ मतभेद हों तो एक फ्लैशपॉइंट हो सकता है। बोम्मई में सुप्रीम कोर्ट ने इस बात पर जोर दिया कि राज्यपाल को राज्य सरकारों को नष्ट करने में केंद्र का एजेंट नहीं बनना चाहिए। उसी टोकन से, एक कैबिनेट भाषण में हस्तक्षेप करना यकीनन सहकारी संघवाद के साथ संघर्ष करता है।

जैसा कि केरल के भाषण में विलाप होता है, प्रतिकूल केंद्र सरकार की कार्रवाई संघवाद के सिद्धांतों को कमजोर करती है। यदि कोई राज्यपाल ऐसी आलोचनाओं को स्पष्ट रूप से हटा सकता है, तो राज्य की लोकतांत्रिक जवाबदेही और आवाज समाप्त हो जाती है। इस प्रकार हाल की घटनाओं ने राज्यों और केंद्र के बीच शक्ति संतुलन के बारे में और उन विधानसभाओं के प्रति अनिर्वाचित राज्यपालों की जवाबदेही के बारे में प्रश्नों को पुनर्जीवित किया है जिन्हें वे संबोधित करते हैं।

कानून और परंपरा के गुणों के आधार पर, अनुच्छेद 176 एक राज्यपाल को निर्वाचित मंत्रिमंडल द्वारा तैयार किए गए पते के सार को बदलने या रोकने का अधिकार नहीं देता है। राज्यपाल को प्रत्येक सत्र की शुरुआत में एक भाषण देना चाहिए, लेकिन इसकी सामग्री मंत्रिपरिषद की सलाह और विधायिका के नियमों से मिलती है, जैसा कि नबाम रेबिया और पहले के मामलों द्वारा स्पष्ट किया गया।

इसलिए कैबिनेट द्वारा अनुमोदित पाठ से विचलन संविधान द्वारा राज्यपाल में निहित शक्तियों के दायरे में नहीं हैं। केरल राज्य और तमिलनाडु राज्य में हुई घटनाओं ने आधिकारिक निंदा की आवश्यकता को तेज राहत में लाया है; और ऐसे राजनीतिक मोड़ पर, विधायकों के लिए इन सिद्धांतों की पुष्टि करने का आह्वान करना और भी अधिक संभव हो जाता है, ताकि भारत में राज्यपाल हमारे संविधान में उनके लिए निर्धारित मापदंडों के भीतर रहें। हमारे देश की राजनीतिक प्रणाली में राज्यपाल का भाषण एक संवैधानिक घटना है, न कि खुद की आलोचना।

लेखक- आशुतोष मिश्रा हैं। विचार व्यक्तिगत हैं।