अधिनियम के विपरीत नियम: भारतीय EZZ नियम, 2025 में मत्स्य पालन के सतत दोहन के मसौदे में दंड संबंधी प्रावधानों का विश्लेषण

परिचय

क्या कोई प्रत्यायोजित विधान किसी अपराध का सृजन कर सकता है या दंड निर्धारित कर सकता है? साथ ही, क्या वह दंड के निर्णय की प्रक्रियाएं इस प्रकार निर्धारित कर सकता है जो मूल कानून में प्रदत्त अपराधों, उनकी जांच और मुकदमे की योजना के विपरीत हो? ये ऐसे प्रश्न हैं जो भारतीय अनन्य आर्थिक क्षेत्र (आईजेडजेड) नियम, 2025 (जिसे आगे 'मसौदा नियम 2025' कहा जाएगा) के मसौदे को पढ़ते ही मन में आते हैं, जिसे हाल ही में मत्स्य पालन, पशुपालन और डेयरी मंत्रालय, भारत सरकार द्वारा सार्वजनिक परामर्श के लिए प्रकाशित किया गया था। मसौदा नियम 31 जुलाई, 2025 को भारत सरकार के मत्स्य पालन विभाग की वेबसाइट पर प्रकाशित किए गए थे। (https://dof.gov.in/sites/default/files/2025-08/exclusive.pdf)

इस लेख का उद्देश्य केवल मसौदा नियम 2025 द्वारा उल्लंघनों के लिए दंड और दंड के निर्धारण के संबंध में अपनाए गए दृष्टिकोण की वैधता की जांच करना है। इसका उद्देश्य मसौदा नियम 2025 की संपूर्ण योजना की विस्तृत जांच करना नहीं है और न ही प्रस्तावित है ताकि प्रत्यायोजित विधान संबंधी सुस्थापित सिद्धांतों के साथ इसकी अनुकूलता की जांच की जा सके और साथ ही भारतीय विशिष्ट आर्थिक क्षेत्र (ईजेडजेड) में मत्स्य संसाधनों के अन्वेषण और दोहन को विनियमित करने और संरक्षण एवं प्रबंधन सुनिश्चित करने की इसकी क्षमता की भी जांच की जा सके।

मसौदा नियम 2025 को प्रादेशिक जल, महाद्वीपीय शेल्फ, अनन्य आर्थिक क्षेत्र और अन्य समुद्री क्षेत्र अधिनियम, 1976 (जिसे आगे 1976 अधिनियम कहा जाएगा) की धारा 15 के तहत जारी करने का प्रस्ताव है। भारत सरकार के मत्स्य विभाग द्वारा 31 जुलाई, 2025 को जारी सार्वजनिक परामर्श सूचना के अनुसार, ये नियम संयुक्त राष्ट्र समुद्री कानून सम्मेलन (यूएनसीएलओएस), संयुक्त राष्ट्र मत्स्य स्टॉक समझौते (यूएनएफएसए) और क्षेत्रीय मत्स्य प्रबंधन संगठन (आरएफएमओ) अर्थात् हिंद महासागर टूना आयोग (आईओटीसी) के प्रावधानों का अनुपालन करने के लिए आवश्यक हैं, जिस पर भारत हस्ताक्षरकर्ता है।

1976 का अधिनियम और नियम निर्माण, दंड और अभियोजन के प्रति उसका दृष्टिकोण

इस लेख में उठाए गए प्रश्नों को ठीक से समझने के लिए, नियम निर्माण, अपराध, दंड और अपराधियों के अभियोजन के संबंध में 1976 के अधिनियम के दृष्टिकोण पर बारीकी से विचार करना आवश्यक है। भारत की संसद द्वारा अधिनियमित 1976 का अधिनियम भारत के समुद्री क्षेत्रों को कानूनी रूप से स्थापित करता है, विभिन्न समुद्री क्षेत्रों पर संप्रभु अधिकारों और अधिकार क्षेत्र के दायरे का वर्णन करता है और अन्य बातों के साथ-साथ, समुद्री क्षेत्रों के भीतर संसाधन अन्वेषण और दोहन, नौवहन और प्रवर्तन को विनियमित करने के लिए कानूनी आधार भी प्रदान करता है।

1976 के अधिनियम की धारा 7(1) के अनुसार, भारत का अनन्य आर्थिक क्षेत्र प्रादेशिक जलक्षेत्र से परे और उसके निकट का क्षेत्र है, और ऐसे क्षेत्र की सीमा उपयुक्त आधार रेखा से दो सौ समुद्री मील है। 1976 के अधिनियम की धारा 7(4) संघ को, अन्य बातों के साथ-साथ, अनन्य आर्थिक क्षेत्र के सजीव और निर्जीव दोनों प्रकार के प्राकृतिक संसाधनों के अन्वेषण, दोहन, संरक्षण और प्रबंधन के प्रयोजनार्थ संप्रभु अधिकार प्रदान करती है। 1976 के अधिनियम की धारा 15, अधिनियम के प्रयोजनों को पूरा करने हेतु नियम बनाने हेतु केंद्र सरकार को शक्ति प्रदान करती है। विशेष रूप से, धारा 15(2)(सी) केंद्र सरकार को अनन्य आर्थिक क्षेत्र के संसाधनों के अन्वेषण, दोहन, संरक्षण और प्रबंधन के विनियमन हेतु नियम बनाने की शक्ति प्रदान करती है।

1976 का अधिनियम अपराधों और उनके अभियोजन के संबंध में एक विशिष्ट योजना भी निर्धारित करता है। धारा 11 के अनुसार, 1976 के अधिनियम के किसी प्रावधान या अधिनियम के तहत जारी किसी अधिसूचना का उल्लंघन तीन साल तक के कारावास या जुर्माने या दोनों से दंडनीय होगा। धारा 12 कंपनियों द्वारा अपराधों के संबंध में विशेष नियम निर्धारित करती है। इसके विपरीत विशिष्ट प्रावधानों के अभाव में, 1976 के अधिनियम की योजना से यह निहित है कि आपराधिक कार्यवाही पुलिस द्वारा प्रथम सूचना रिपोर्ट के पंजीकरण के माध्यम से शुरू की जानी है। 1976 के अधिनियम की नीति और योजना आपराधिक क्षेत्राधिकार का प्रयोग करने वाले सामान्य न्यायालयों में कानून के तहत अपराधों के अभियोजन को सुविधाजनक बनाना है।

यह धारा 13 के स्पष्ट पढ़ने से स्पष्ट है जो यह प्रावधान करती है कि अधिनियम या इसके तहत बनाए गए किसी नियम या भारत के समुद्री क्षेत्रों में विस्तारित किसी अधिनियम के तहत अपराध करने वाले किसी भी व्यक्ति पर उस स्थान पर मुकदमा चलाया जाएगा जहां वे पाए जा सकते हैं या ऐसे अन्य स्थान पर जहां केंद्र सरकार आधिकारिक राजपत्र में प्रकाशित सामान्य या विशेष आदेश द्वारा निर्देशित कर सकती है। धारा 11 में दिए गए दंड के आलोक में और भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता 2023 की अनुसूची I के भाग II में दिए गए नियम के आलोक में, 1976 अधिनियम के तहत अपराधों का मुकदमा प्रथम न्यायिक मजिस्ट्रेट की अदालत में चलाया जाएगा।

इसके अतिरिक्त, धारा 14 के अनुसार, 1976 के अधिनियम या उसके अंतर्गत बनाए गए किसी नियम के किसी प्रावधान के उल्लंघन के संबंध में किसी भी व्यक्ति के विरुद्ध अभियोजन केंद्र सरकार या केंद्र सरकार द्वारा प्राधिकृत किसी अधिकारी की पूर्व स्वीकृति के बिना नहीं चलाया जा सकता।

प्रारूप नियम 2025 की सामान्य योजना

प्रारूप नियम 2025 का मुख्य उद्देश्य भारत के विशिष्ट आर्थिक क्षेत्र (ईजेडजेड ) में भारतीय मछली पकड़ने वाले जहाजों द्वारा मछली पकड़ने और मछली पकड़ने से संबंधित गतिविधियों को विनियमित करना है। सभी यंत्रीकृत मछली पकड़ने वाले जहाजों और 24 मीटर या उससे अधिक लंबाई वाले सभी मोटर चालित मछली पकड़ने वाले जहाजों को भारतीय विशिष्ट आर्थिक क्षेत्र (ईजेडजेड) में मछली पकड़ने और मछली पकड़ने से संबंधित गतिविधियों में संलग्न होने के लिए प्रवेश पास प्राप्त करना आवश्यक है। टूना और टूना जैसी प्रजातियों के मछली पकड़ने में लगे मोटर चालित मछली पकड़ने वाले जहाजों को, उनके आकार की परवाह किए बिना, प्रवेश पास प्राप्त करना आवश्यक है।

यद्यपि 24 मीटर से कम लंबाई वाले मोटर चालित जहाजों के लिए प्रवेश पास की आवश्यकता नहीं है, फिर भी ऐसे जहाजों को ईईजेड में परिचालन करते समय समुद्री सुरक्षा आवश्यकताओं, निगरानी, ​​नियंत्रण और निगरानी, ​​तथा संरक्षण एवं प्रबंधन उपायों का पालन करना आवश्यक है। प्रवेश पास 'सत्यापन प्राधिकरण' की रिपोर्ट के आधार पर एक 'जारीकर्ता प्राधिकरण' द्वारा जारी किए जाने हैं।

मसौदा नियमों में निगरानी, ​​नियंत्रण और निगरानी, ​​निरीक्षण और प्रवर्तन, मत्स्य प्रबंधन योजनाओं की अधिसूचना, पकड़ और स्वास्थ्य प्रमाणपत्र, मध्य-समुद्री ट्रांसशिपमेंट, पकड़ की रिपोर्टिंग, मछुआरे और चालक दल की पहचान, विनाशकारी मछली पकड़ने पर प्रतिबंध, किशोर मछली पकड़ने और मछली पकड़ने के निषेध क्षेत्रों में मछली पकड़ने के साथ-साथ अवैध, अप्रतिबंधित और अनियमित मछली पकड़ने को रोकने और समाप्त करने के लिए एक राष्ट्रीय कार्य योजना की अधिसूचना से संबंधित प्रावधान भी निर्धारित किए गए हैं।

मसौदा नियम 2025 के अंतर्गत दंड संबंधी प्रावधान और प्रवर्तन की रूपरेखा

भारतीय तटरक्षक बल, भारतीय नौसेना, भारतीय सीमा शुल्क, राज्य मत्स्य विभाग के अधिकारी, या केंद्र सरकार द्वारा अधिसूचित कोई अन्य अधिकारी, अनन्य आर्थिक क्षेत्र में मछली पकड़ने वाले जहाजों पर चढ़ने और उनका निरीक्षण करने, तथा मसौदा नियम 2025 के साथ-साथ नियमों के अंतर्गत जारी किए गए प्रवेश पास की शर्तों को लागू करने के लिए 'प्राधिकृत अधिकारी' के रूप में कार्य करेंगे। मसौदा नियम 2025 के प्रावधानों या प्रवेश पास की शर्तों के उल्लंघन की स्थिति में, 'प्राधिकृत अधिकारियों' को निर्णय देने वाले अधिकारियों को रिपोर्ट प्रस्तुत करनी होगी। राज्य मत्स्य विभागों के अधिकारी, जो मत्स्य पालन के सहायक निदेशक के पद से नीचे के नहीं हैं और जिन्हें संबंधित राज्य सरकारों द्वारा उनके समुद्री मत्स्यन विनियमन अधिनियमों के अंतर्गत अधिसूचित किया गया है, मसौदा नियमों के प्रयोजनों के लिए 'निर्णय देने वाले अधिकारी' के रूप में कार्य करेंगे।

उल्लंघन के संबंध में रिपोर्ट प्राप्त होने पर, 'न्यायिक अधिकारियों' को जांच करनी होती है और उल्लंघन के संबंध में लगाए जाने वाले दंड का निर्धारण करना होता है। मसौदा नियम 2025 के विभिन्न प्रावधानों के उल्लंघन के लिए दंड और प्रवेश पास की शर्तों का प्रावधान मसौदा नियम 2025 के खंड 16 में किया गया है। संक्षेप में, मसौदा नियम 2025, मसौदा नियम 2025 के प्रावधानों के उल्लंघन के लिए विशिष्ट दंड का प्रावधान करते हैं और न्यायिक अधिकारी को एक निर्णय देने की प्रक्रिया के माध्यम से उचित दंड निर्धारित करने का कार्य भी सौंपते हैं। यह योजना 1976 के अधिनियम की योजना के सीधे विरोध में प्रतीत होती है, जिसमें उल्लंघन के लिए तीन वर्ष तक के कारावास की सजा और आपराधिक दायित्व के निर्धारण तथा उचित दंड देने के लिए प्रथम श्रेणी न्यायिक मजिस्ट्रेट की अदालत में मुकदमे का प्रावधान है।

प्रत्यायोजित विधान पर न्यायिक रूप से मान्यता प्राप्त सिद्धांत

समकालीन शासन में, प्रत्यायोजित विधान प्रशासनिक प्रक्रिया का एक अनिवार्य तत्व बन गए हैं। नियमों जैसे प्रत्यायोजित विधान आधुनिक शासन की जटिलताओं का समाधान करने के लिए एक व्यावहारिक उपकरण के रूप में कार्य करते हैं।

यह कानून का एक मूलभूत सिद्धांत है कि किसी को भी कानून के स्पष्ट प्राधिकार के बिना आपराधिक दंड या सज़ा नहीं दी जा सकती। अपराध बनाने या उल्लंघनों को परिभाषित करने की शक्ति को मूल विधायी नीति का विषय माना जाता है और इसलिए, यह प्रत्यायोजित विधान के सामान्य दायरे से परे है। आपराधिक दंड और सज़ाएं विधायिका द्वारा मूल कानून में निर्धारित की जानी हैं और जिस संस्था को नियम बनाने की शक्ति प्रत्यायोजित की गई है, वह अपराधों या उल्लंघनों को परिभाषित करने और ऐसे अपराधों या उल्लंघनों के संबंध में दंड या दंड निर्धारित करने का अधिकार स्वयं को नहीं दे सकती।

कानून में यह एक स्थापित स्थिति है कि नियम बनाने वाले प्राधिकारी को सक्षमकारी कानून की समग्र योजना और उद्देश्य के अनुरूप कार्य करना चाहिए। केरल राज्य विद्युत बोर्ड एवं अन्य बनाम थॉमस जोसेफ एवं अन्य मामले में, सुप्रीम कोर्ट ने इस सिद्धांत को स्पष्ट किया कि नियम बनाने वाले प्राधिकारी के पास नियम बनाने की कोई अंतर्निहित शक्ति नहीं होती है। न्यायालय के अनुसार, नियम बनाने वाला प्राधिकारी ऐसी शक्ति केवल सक्षम कानून से ही प्राप्त करता है और जैसा भी हो, उसे आवश्यक रूप से सक्षमकारी कानून के दायरे में कार्य करना ही होगा।

किसी अधिनियम द्वारा नियम-निर्माण शक्ति प्रदान करने से नियम-निर्माण प्राधिकारी को ऐसा नियम बनाने का अधिकार नहीं मिलता जो सक्षमकारी अधिनियम के दायरे से बाहर हो या जो मूल कानून के साथ असंगत या प्रतिकूल हो।

जनरल ऑफिसर कमांडिंग इन चीफ एवं अन्य बनाम डॉ. सुभाष चंद्र यादव मामले में सुप्रीम कोर्ट ने दो शर्तों की पहचान की थी जिनका पूरा होना आवश्यक है, तभी कोई नियम वैधानिक प्रावधान का प्रभाव रख सकता है। पहला, उसे उस कानून के प्रावधानों के अनुरूप होना चाहिए जिसके तहत उसे बनाया गया है और दूसरा, उसे नियम बनाने वाले प्राधिकारी की नियम-निर्माण शक्ति के दायरे और अधिकार क्षेत्र में भी आना चाहिए। न्यायालय के अनुसार, यदि इन दोनों में से कोई भी शर्त पूरी नहीं होती है, तो बनाया गया नियम अमान्य होगा। चूंकि कोई नियम उस अधिनियम पर प्रभावी नहीं हो सकता जिससे वह अपना अधिकार प्राप्त करता है, इसलिए कोई नियम जो अधिनियम के अनिवार्य प्रावधानों के साथ सीधे असंगत है, उसे न्यायालयों द्वारा बहुत आसानी से अधिकार-बाह्य घोषित किया जा सकता है और इसलिए प्रवर्तनीय माना जा सकता है।

निष्कर्ष

भारत की संसद ने 1976 के अधिनियम की धारा 11 के माध्यम से, किसी व्यक्ति द्वारा अधिनियम के प्रावधानों और उसके अंतर्गत जारी अधिसूचनाओं का उल्लंघन करने पर लगाए जाने वाले दंडों के संबंध में अपनी विधायी नीति स्पष्ट रूप से निर्धारित की है। 1976 के अधिनियम के प्रावधानों का उल्लंघन करने वाले व्यक्तियों पर किस प्रकार मुकदमा चलाया जाएगा , यह भी 1976 के अधिनियम की धारा 13 और 14 में निर्धारित किया गया है। मसौदा नियम 2025 के खंड 15 और 16 उक्त विधायी नीति और योजना के सीधे विरोध में प्रतीत होते हैं। बहरहाल, मसौदा नियमों में खंड 15 और 16 को शामिल करना राज्य के कार्यकारी अंग द्वारा आवश्यक विधायी कार्यों के हनन के उदाहरण के रूप में देखा जा सकता है, साथ ही 1976 के अधिनियम में निर्धारित आपराधिक दंड और अभियोजन संबंधी विधायी नीति और योजना पर सीधा हमला भी माना जा सकता है।

मसौदा नियम, 2025 के खंड 15 और 16, 1976 के अधिनियम के मूल प्रावधानों के साथ असंगत प्रतीत होते हैं, जो मूल क़ानून है जिसके तहत नियम बनाने की शक्ति का प्रयोग किया गया है। ऐसी असंगति सीधे तौर पर सुप्रीम कोर्ट द्वारा जनरल ऑफिसर कमांडिंग-इन-चीफ एवं अन्य बनाम डॉ. सुभाष चंद्र यादव मामले में निर्धारित पहली शर्त को आकर्षित करती है। यदि मसौदा नियम, 2025 के खंड 15 और 16 को औपचारिक अधिसूचना के बाद नियमों में बनाए रखा जाता है, तो इस बात की प्रबल संभावना है कि उन्हें अधिकारहीन घोषित किया जा सकता है और परिणामस्वरूप, उन्हें लागू नहीं किया जा सकता है।

इस लेख को समाप्त करने से पहले, यह उल्लेख करना अनुचित नहीं होगा कि विधायी (प्राथमिक और प्रत्यायोजित दोनों) मसौदा तैयार करने की प्रक्रिया के दौरान पर्याप्त सावधानी बरतना संभावित चुनौतियों का पूर्वानुमान लगाने और उनका समाधान करने के लिए आवश्यक है, जिससे बाद में विवादों और अनावश्यक मुकदमेबाजी की संभावना कम हो जाती है। यह भी आवश्यक है कि राज्य विधायी मसौदा तैयार करने में लगे अधिकारियों के कौशल और दक्षताओं को बढ़ाने के लिए क्षमता निर्माण में पर्याप्त निवेश करे।

लेखक- जैकब जोसेफ चेन्नई स्थित सविता स्कूल ऑफ लॉ में कानून के प्रोफेसर हैं। यह उनके निजी विचार हैं।