'अधिकारियों में FIR का डर नीतिगत पंगुता का कारण बन सकता है': भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम की धारा 17A को चुनौती पर सुप्रीम कोर्ट

सुप्रीम कोर्ट ने भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1988 (PC Act) में 2018 में किए गए कुछ नवीनतम संशोधनों की संवैधानिकता को चुनौती देने वाली रिट याचिका पर विस्तार से सुनवाई की।

जस्टिस बीवी नागरत्ना और जस्टिस केवी विश्वनाथन की खंडपीठ ने सेंटर फॉर पब्लिक इंटरेस्ट लिटिगेशन द्वारा दायर रिट याचिका पर सुनवाई की, जिसका प्रतिनिधित्व एडवोकेट प्रशांत भूषण कर रहे हैं।

बहस के दौरान, कई मुद्दे मौखिक रूप से उठाए गए, जैसे कि किसी लोक सेवक पर मुकदमा चलाने की अनुमति देते समय किन सामग्रियों/कारकों पर विचार किया जाता है। दूसरा, "नीतिगत पंगुता" को रोकने के लिए भ्रष्ट आचरण में शामिल न होने वाले ईमानदार अधिकारियों की सुरक्षा के लिए कानून में क्या सुरक्षा उपाय हैं। न्यायालय ने मौखिक रूप से टिप्पणी की कि रिट याचिका में उठाए गए मुद्दे संवैधानिकता के बजाय प्रावधानों के कार्यान्वयन के क्षेत्र से अधिक संबंधित हैं।

शुरुआत में भूषण ने दो तर्क दिए। पहला, नई शुरू की गई धारा 17A पर, जो यह प्रावधान करती है कि किसी भी लोक सेवक के विरुद्ध उसके कर्तव्य/कार्यों के निर्वहन में लिए गए निर्णय/सिफारिश के संबंध में सक्षम प्राधिकारी (केंद्र/राज्य सरकार) की पूर्व स्वीकृति के बिना कोई जांच/पूछताछ/जांच शुरू नहीं की जा सकती।

भूषण द्वारा उल्लिखित अन्य चुनौती धारा 13(1)(d)(ii) को हटाने की है, जिसके तहत किसी लोक सेवक द्वारा अपने पद का दुरुपयोग करके स्वयं या किसी अन्य व्यक्ति के लिए कोई मूल्यवान वस्तु या आर्थिक लाभ प्राप्त करना अपराध माना जाता था।

पहले मुद्दे पर उन्होंने तर्क दिया कि विनीत नारायण के फैसले में सरकार द्वारा CBI को जारी किए गए एक भी निर्देश की वैधता खारिज कर दी गई, जिसके तहत सरकारी अधिकारियों, सार्वजनिक उपक्रमों आदि के खिलाफ जांच शुरू करने से पहले निर्दिष्ट प्राधिकारी की पूर्व स्वीकृति आवश्यक थी। भूषण ने कहा कि केंद्रीय सतर्कता आयुक्त अधिनियम, 2003 में इस आवश्यकता को बहाल कर दिया गया। हालांकि, डॉ. सुब्रमण्यम स्वामी मामले (2014) में इसे फिर से रद्द कर दिया गया।

जस्टिस नागरत्ना ने जवाब दिया कि यह ज़रूरी नहीं है कि किसी लोक सेवक के सभी निर्णय/सिफारिशें भ्रष्टाचार की श्रेणी में आएं। हालांकि, भूषण ने तर्क दिया कि भ्रष्टाचार लगभग हमेशा आधिकारिक क्षमता में लिए गए निर्णय/सिफारिश के संबंध में होता है।

जस्टिस विश्वनाथन ने भी चिंता व्यक्त करते हुए कहा कि अगर किसी लोक सेवक के खिलाफ भ्रष्टाचार के आरोप लगने पर सरकार द्वारा कोई जांच नहीं की जाती है। अगर न दर्ज की जाती है तो इससे बहुत बड़ा कलंक लग सकता है।

उन्होंने कहा:

"अगर आप स्क्रीनिंग पर ही आपत्ति कर रहे हैं... तो मैं यही पूछ रहा हूं कि सचिव कई फ़ैसले लेते हैं, जिनमें से कुछ बेहद ज़रूरी परिस्थितियों में लिए जाते हैं... अगर स्क्रीनिंग नहीं होती तो सिर्फ़ एक FIR ही बहुत बड़ा कलंक लगा सकती है। यही स्थिति की हक़ीक़त है... एक तरफ़ जहां ईमानदार नौकरशाह देशहित में काम कर रहे हैं... टी.एस.आर. सुब्रमण्यन की एक किताब है, जिसका नाम 'जर्नीज़ थ्रू बाबूडम एंड नेटलैंड: गवर्नेंस इन इंडिया' है। इस किताब में वह कहते हैं कि जब भारत में सोने की भारी कमी थी, तब वे सोने के लिए लाए। उन्होंने कहा कि अगर आप इसे बाद में लाएंगे तो यह सस्ता होगा और FIR दर्ज कर ली गई... ईमानदार नौकरशाहों में यह डर है कि नीतिगत फ़ैसले अपराध की श्रेणी में नहीं आ रहे हैं और उनका दुरुपयोग हो रहा है..."

जस्टिस नागरत्ना ने यह भी कहा कि अगर आपत्ति यह है कि मंज़ूरी देने का काम सरकार पर नहीं छोड़ा जा सकता तो यह "कार्यान्वयन के दायरे" में आता है।

उन्होंने कहा:

"यदि आपको कार्यान्वयन के क्षेत्र में कोई पूर्वाग्रह या निष्क्रियता दिखाई देती है तो इसे चुनौती दी जा सकती है और कानून अपना काम करेगा। केवल इसलिए कि कार्यान्वयन के दौरान, आपके अनुसार, कोई शिकायत उत्पन्न हो सकती है, क्या आप कह सकते हैं कि यह प्रावधान गलत है?"

भूषण ने जवाब दिया कि इस मामले में हितों का टकराव स्वाभाविक है, क्योंकि सक्षम प्राधिकारी, जिसे जाँच के लिए पूर्व अनुमोदन देना होता है, केवल कार्यपालिका के सदस्य होते हैं, जो वास्तव में उस निर्णय लेने में शामिल हो सकते हैं, जिसकी जांच की जानी है।

उन्होंने कहा:

"यह मानना या सोचना सही नहीं है कि केवल सरकार के सर्वोच्च अधिकारी, जो स्वयं भी अपराध में शामिल हो सकते हैं, उदाहरण के लिए यदि कोई सचिव पहले आओ पहले पाओ के आधार पर 2G/3G स्पेक्ट्रम देने का निर्णय लेता है तो वह निर्णय आमतौर पर मंत्री के आदेश पर लिया जाता है। इसलिए एक समस्या हितों का टकराव है कि अक्सर इस बात पर हितों का टकराव होता है कि क्या सरकार को जांच के लिए भी मंजूरी देनी चाहिए, क्योंकि जो व्यक्ति मंजूरी देगा, वह अक्सर निर्णय लेने में शामिल हो सकता है, खासकर जब बात उच्च-स्तरीय अधिकारियों की हो।"

जस्टिस नागरत्ना ने पूछा:

"संबंधित अधिकारी द्वारा अपने कर्तव्य निर्वहन के दौरान दिन-प्रतिदिन लिए गए निर्णयों का क्या? आप यह नहीं कह सकते कि सभी निर्णय दागदार होते हैं। ईमानदार अधिकारी भी होते हैं। अधिकारियों पर यह तलवार नहीं लटकाई जा सकती कि यदि आप कोई निर्णय/सिफारिश करते हैं तो कोई पुलिस अधिकारी जांच करने जाएगा। ईमानदार अधिकारियों का भी विरोध किया जाना चाहिए।"

भूषण ने जवाब दिया कि भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम के तहत पहले से ही धारा 17 जैसे सुरक्षा उपाय मौजूद हैं, जो यह प्रावधान करता है कि केवल एक निश्चित स्तर का अधिकारी ही आरोपों की जाँच कर सकता है। एक अन्य सुरक्षा उपाय धारा 19 है, जो यह प्रावधान करता है कि कोई भी न्यायालय तब तक संज्ञान नहीं ले सकता, जब तक कि सक्षम प्राधिकारी से अभियोजन की अनुमति न हो। उन्होंने सुझाव दिया कि इसके अतिरिक्त, ललिता कुमारी मामले के फैसले से एक और सुरक्षा उपाय लिया जा सकता है, जो यह है कि एक प्रारंभिक जांच की जानी चाहिए और उसकी रिपोर्ट स्थानीय न्यायालय या लोकपाल को जांच शुरू करने के लिए प्रस्तुत की जानी चाहिए। लेकिन इसे सरकार पर नहीं छोड़ा जा सकता।

जस्टिस नागरत्ना ने फिर दोहराया कि यह कार्यान्वयन के दायरे में है।

उन्होंने कहा:

"अंततः, संतुलन बनाना होगा; अधिकारियों को तुच्छ/परेशान करने वाली शिकायतों से बचाना होगा। बेईमान अधिकारियों को संरक्षण देने की आवश्यकता नहीं है... ईमानदार अधिकारियों को परेशान करने वाली शिकायतों के कारण असुरक्षित बनाया जा रहा है, वे बिल्कुल भी काम नहीं करेंगे। तब नीतिगत पक्षाघात होगा। अनुमोदन न देकर बेईमान अधिकारियों को बचाया जा रहा है, लेकिन यह नीति के दायरे में है... हमें यह दृष्टिकोण नहीं अपनाना चाहिए कि हर अधिकारी ईमानदार है और हर अधिकारी बेईमान है।"

फिर उन्होंने पूछा कि अगर कोई कार्यपालिका चुनाव से पहले कोई वादा करती है और उसे पूरा नहीं करती तो क्या यह भ्रष्टाचार होगा?

उन्होंने कहा:

"राजनीतिक कार्यपालिका यह सुनिश्चित करने के लिए होती है कि नीतिगत निर्णयों का कार्यान्वयन हो। उन्होंने चुनावी वादे किए होंगे, वे चाहते हैं कि उन वादों का कार्यान्वयन हो... आप यह नहीं कह सकते कि अगर कार्यान्वयन के लिए कोई निर्णय या सिफारिश की जाती है, तो आप यह नहीं कह सकते कि यह भ्रष्टाचार है।"

जस्टिस विश्वनाथन ने पूछा कि क्या ईमानदारी की रक्षा के प्रावधानों के अंतर्गत स्वतंत्रता की गारंटी को शामिल किया जाना चाहिए, बजाय इसके कि बच्चे को पानी से बाहर फेंक दिया जाए।

सॉलिसिटर जनरल तुषार मेहता ने संक्षेप में दलीलें दीं। उन्होंने कहा कि अभियोजन के लिए अनुमोदन और मंज़ूरी देने सहित सभी निर्णय न्यायालय की समीक्षा के अधीन हैं।

जस्टिस विश्वनाथन ने सॉलिसिटर जनरल मेहता से पूछा कि मंज़ूरी देते समय सरकार किन बातों पर विचार करती है।

Case Details: CENTRE FOR PUBLIC INTEREST LITIGATION v UNION OF INDIA|W.P.(C) No. 1373/2018