प्रिवेंटिव डिटेंशन और संविधान: UAPA, NSA और MCOCA के साथ कानूनी समझ-बूझ के पचास साल

मामले के केंद्र में मौजूद संवैधानिक विरोधाभास

संविधान सभा की बहसों के शब्दों में कहें तो भारत एक ऐसा गणतंत्र है जिसने अपनी सुरक्षा संबंधी चिंताओं को संवैधानिक रूप दिया। युद्ध के बाद की दुनिया में किसी भी अन्य उदार लोकतंत्र ने अपने मूल दस्तावेज़ में एहतियाती हिरासत को इतने स्पष्ट रूप से शामिल नहीं किया। भारत के संविधान के अनुच्छेद 22(3) से 22(7) तक एक सावधानीपूर्वक सीमित दायरा बनाया गया, जिसमें राज्य किसी व्यक्ति को बिना किसी आरोप, बिना मुकदमे और आपराधिक प्रक्रिया के सामान्य सुरक्षा उपायों के बिना हिरासत में ले सकता है। संविधान बनाने वाली पीढ़ी ने यह विकल्प पूरी समझदारी के साथ चुना था; वे बंटवारे की हिंसा, कम्युनिस्ट विद्रोहों की सच्चाई और खुद पर शासन करना सीख रहे उपमहाद्वीप की विरासत में मिली चिंता से प्रभावित थे।

इस विकल्प ने पिछले पचहत्तर वर्षों में भारतीय संवैधानिक कानून में सबसे महत्वपूर्ण और वास्तव में अनसुलझे तनावों में से एक को जन्म दिया। वही संविधान जो अनुच्छेद 21 के तहत हर व्यक्ति को जीवन और स्वतंत्रता का वादा करता है, अनुच्छेद 22 के तहत उन्हें अनिश्चित काल के लिए हिरासत में रखने की अनुमति भी देता है। सुप्रीम कोर्ट, संसद और कार्यपालिका ने इस तनाव को कैसे संभाला, कैसे गलत तरीके से संभाला और कैसे इसे सुलझाने की कोशिश की है, यही इस अध्ययन का विषय है।

कानूनी ढांचा: तीन कानून, एक समस्या। भारत के एहतियाती और आतंकवाद-रोधी हिरासत के परिदृश्य में तीन कानूनों का दबदबा है। एक साथ उनका मूल्यांकन करने से पहले प्रत्येक को उसकी अपनी शर्तों पर समझना आवश्यक है।

नेशनल सिक्योरिटी एक्ट (NSA), 1980, जिसे 27 दिसंबर, 1980 को प्रधानमंत्री इंदिरा गांधी के कार्यकाल में लागू किया गया, ने 1971 के 'मेंटेनेंस ऑफ इंटरनल सिक्योरिटी एक्ट' (MISA) की जगह ली। MISA को बहुत बदनाम किया गया, क्योंकि 1975 से 1977 के आपातकाल के दौरान इसका इस्तेमाल बड़े पैमाने पर राजनीतिक विरोधियों को हिरासत में लेने के लिए किया गया। NSA को एक अधिक संयमित उत्तराधिकारी के रूप में बनाया गया।

यह केंद्र और राज्य सरकारों, और विशिष्ट परिस्थितियों में जिला मजिस्ट्रेटों और पुलिस आयुक्तों को किसी व्यक्ति को बारह महीने तक हिरासत में रखने की अनुमति देता है, यदि उन्हें यकीन हो कि व्यक्ति की गतिविधियां राष्ट्रीय सुरक्षा, सार्वजनिक व्यवस्था या आवश्यक सेवाओं के रखरखाव के लिए हानिकारक हैं। इस अधिनियम में शामिल महत्वपूर्ण प्रक्रियात्मक सुरक्षा उपाय 'सलाहकार बोर्ड' तंत्र है: हिरासत के आदेश के तीन सप्ताह के भीतर, सरकार को मामले को ऐसे लोगों से बने बोर्ड को भेजना होगा, जो हाईकोर्ट के जज बनने के योग्य हों। बोर्ड को सात हफ़्तों के अंदर अपनी रिपोर्ट देनी होती है। अगर उसे हिरासत में रखने का कोई ठोस कारण नहीं मिलता तो उस व्यक्ति को रिहा कर दिया जाना चाहिए।

वास्तव में, यह सुरक्षा उपाय हमेशा सही तरीके से काम नहीं करता है। 1993 की एक सरकारी रिपोर्ट से पता चला कि NSA के तहत हिरासत में लिए गए 3,783 लोगों में से 72.3 प्रतिशत को बाद में सबूतों की कमी के कारण रिहा कर दिया गया। अकेले 2021 में इलाहाबाद हाईकोर्ट ने NSA के तहत हिरासत में रखने के 120 आदेशों की समीक्षा की और उनमें से 94 को रद्द किया; इसकी वजह प्रक्रिया में कमियां और मनमानापन बताया गया। ये कोई इक्का-दुक्का शर्मनाक मामले नहीं हैं। ये सिस्टम की कमियों को दिखाने वाले संकेत हैं।

'गैर-कानूनी गतिविधियां (रोकथाम) अधिनियम, 1967' (UAPA) भारत का मुख्य आतंकवाद-रोधी कानून है और इस पर सबसे ज़्यादा विवाद भी होता है। इसे शुरू में अलगाववादी संगठनों से निपटने के लिए बनाया गया था, लेकिन बाद में 2004, 2008, 2012 और सबसे बड़े बदलाव के साथ 2019 में इसमें संशोधन किए गए। 2019 के संशोधन में किसी व्यक्ति को आतंकवादी घोषित करने की शक्ति जोड़ी गई; यह शक्ति पहले सिर्फ़ संगठनों के खिलाफ़ इस्तेमाल की जाती थी। इस कानून की धारा 43D(5) — जिस पर आधुनिक भारतीय आपराधिक कानून के किसी भी अन्य प्रावधान की तुलना में शायद सबसे ज़्यादा अपील और कानूनी मुकदमे हुए हैं — यह अनिवार्य करती है कि आरोपी को ज़मानत नहीं दी जाएगी अगर अदालत, केस डायरी या 'भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता, 2023' (पहले 'आपराधिक प्रक्रिया संहिता' यानी CrPC) की धारा 173 के तहत बनी रिपोर्ट को देखने के बाद इस राय पर पहुंचती है कि ऐसे व्यक्ति के खिलाफ़ आरोपों को प्रथम दृष्टया (prima facie) सच मानने के लिए उचित आधार मौजूद हैं। असल में, इसमें सबूत पेश करने की ज़िम्मेदारी (burden of proof) उलट दी गई। अपराध साबित करना अभियोजन पक्ष (prosecution) का काम नहीं रह जाता। बल्कि, मुक़दमा शुरू होने से पहले ही आरोपी को यह साबित करना होता है कि उस पर लगाया गया आरोप शायद झूठा है।

महाराष्ट्र संगठित अपराध नियंत्रण अधिनियम, 1999 (MCOCA) को महाराष्ट्र विधानसभा ने तब लागू किया था जब आम आपराधिक कानून, सीमा-पार गतिविधियों और राजनीतिक संबंधों वाले संगठित अपराध सिंडिकेट को खत्म करने में नाकाम रहे थे। यह कानून राज्य स्तर पर काम करता है। MCOCA संगठित अपराध को बहुत व्यापक रूप से परिभाषित करता है, विशेष अदालतें बनाता है, ज़मानत पर वैसी ही पाबंदियां लगाता है जैसी पहले 'आतंकवादी और विघटनकारी गतिविधियां (रोकथाम) अधिनियम' (TADA) में थीं, और पुलिस अधिकारी के सामने किए गए कबूलनामे को सबूत के तौर पर स्वीकार्य बनाता है - जो 'भारतीय साक्ष्य अधिनियम' की धारा 25 में तय मानक से अलग है।

सुप्रीम कोर्ट ने 2005 में 'रणजीतसिंह ब्रह्माजीतसिंह शर्मा बनाम महाराष्ट्र राज्य' मामले में MCOCA की संवैधानिक वैधता को बरकरार रखा, लेकिन साथ ही कुछ प्रावधानों की व्याख्या इस तरह की ताकि वे इतने कठोर न हों कि हर मामले में ज़मानत मिलना लगभग असंभव हो जाए।

सुप्रीम कोर्ट का बदलता नज़रिया: पांच दशकों का सफ़र। भारत में 'निवारक नज़रबंदी' (preventive detention) से जुड़ी कानूनी कहानी 1980 या 1967 में शुरू नहीं हुई। इसकी शुरुआत 1950 में 'ए.के. गोपालन बनाम मद्रास राज्य' मामले से हुई, जिसमें छह जजों की बेंच ने कहा कि अनुच्छेद 21 के तहत आज़ादी 'कानून द्वारा स्थापित प्रक्रिया' तक ही सीमित है। अनुच्छेद 22 के खास प्रावधानों के कारण निवारक नज़रबंदी को चुनौती नहीं दी जा सकती। लगभग तीन दशकों तक, इस व्याख्या के कारण नज़रबंद लोगों के पास अनुच्छेद 22 में बताए गए सीमित प्रक्रियात्मक आधारों के अलावा संवैधानिक तौर पर बहुत कम रास्ते बचे थे।

1978 में 'मेनका गांधी बनाम भारत संघ' मामले ने संवैधानिक समझ को पूरी तरह बदल दिया। सुप्रीम कोर्ट ने कहा कि अनुच्छेद 21 के तहत 'कानून द्वारा स्थापित प्रक्रिया' निष्पक्ष, न्यायपूर्ण और उचित होनी चाहिए, न कि मनमानी, काल्पनिक या दमनकारी। उस पल से निवारक नज़रबंदी कानूनों की जांच न केवल प्रक्रिया के पालन के लिए, बल्कि संवैधानिक रूप से सही और पर्याप्त होने के आधार पर भी की जा सकती थी।

1982 में 'ए.के. रॉय बनाम भारत संघ' मामले में इस बेहतर ढांचे को सीधे NSA (राष्ट्रीय सुरक्षा अधिनियम) पर लागू किया गया। कोर्ट ने अधिनियम की संवैधानिक वैधता बरकरार रखी, लेकिन साथ ही ज़ोर दिया कि अनुच्छेद 22 में दिए गए सुरक्षा उपायों - जैसे नज़रबंदी के आधार जानने का अधिकार और अपना पक्ष रखने का अधिकार - का पूरा व्यावहारिक मतलब निकाला जाना चाहिए। सलाहकार बोर्ड को एक अहम संवैधानिक गारंटी माना गया, जिसकी निष्पक्षता और ईमानदारी बनाए रखी जानी चाहिए। चार दशक बाद UAPA के तहत सुप्रीम कोर्ट की कानूनी समझ कई फैसलों के ज़रिए बनी है, जो दिखाते हैं कि न्यायपालिका असल में अलग-अलग ज़िम्मेदारियों के बीच संतुलन बनाने की कोशिश कर रही है।

2019 में NIA बनाम ज़हूर अहमद शाह वटाली मामले में कोर्ट ने धारा 43D(5) के तहत ज़मानत के लिए एक मानक तय किया। इसमें कहा गया कि ज़मानत के चरण में सबूतों की विस्तृत जांच किए बिना कोर्ट को FIR, चार्जशीट और केस डायरी के आधार पर मोटे तौर पर यह देखना चाहिए कि क्या आरोप प्रथम दृष्टया (prima facie) सही हैं। आलोचकों का तर्क है कि यह मानक असल में ज़मानत की सुनवाई को एक तरह से सज़ा तय करने वाली सुनवाई में बदल देता है, क्योंकि आरोपी उन सबूतों को चुनौती नहीं दे पाता, जिनकी स्वीकार्यता और विश्वसनीयता की अभी जांच नहीं हुई।

2021 में यूनियन ऑफ़ इंडिया बनाम के.ए. नजीब मामले में सुप्रीम कोर्ट ने व्यावहारिक रूप से बहुत महत्वपूर्ण सुधार किया। कोर्ट ने कहा कि भले ही धारा 43D(5) मामले के गुण-दोष के आधार पर ज़मानत देने से रोकती हो, फिर भी संवैधानिक अदालतों के पास अनुच्छेद 21 और 226 के तहत ज़मानत देने का अधिकार बना रहता है, जब बिना मुकदमे के लंबे समय तक जेल में रखने से जीवन और स्वतंत्रता के मौलिक अधिकार का उल्लंघन होता है। यह फैसला सिर्फ़ कानूनी सिद्धांत तक सीमित नहीं था। यह इस बात की मान्यता थी कि कानून, चाहे कितना भी सख्त क्यों न हो, संविधान से ऊपर नहीं हो सकता।

2024 में प्रबीर पुरकायस्थ बनाम राज्य (NCT दिल्ली) मामले में गिरफ्तारी से जुड़ी प्रक्रियात्मक गारंटियों को और आगे बढ़ाया गया। सुप्रीम कोर्ट ने कहा कि UAPA और प्रिवेंशन ऑफ़ मनी लॉन्ड्रिंग एक्ट (PMLA) दोनों के तहत गिरफ्तार व्यक्ति को गिरफ्तारी के आधार लिखित रूप में बताना अनिवार्य है। यह अधिकार सीधे संविधान के अनुच्छेद 22(1) से मिलता है। कोर्ट ने स्पष्ट किया कि यह ज़िम्मेदारी रिमांड के समय मौखिक रूप से बताकर या सिर्फ़ वकील को जानकारी देकर पूरी नहीं की जा सकती।

2024 में जसीला शाजी बनाम यूनियन ऑफ़ इंडिया मामले में कोर्ट ने प्रिवेंटिव डिटेंशन (एहतियाती हिरासत) के लिए मानक और कड़े कर दिए। कोर्ट ने कहा कि हिरासत में लेने वाले अधिकारी को हिरासत आदेश में इस्तेमाल किए गए सभी दस्तावेजों की प्रतियां हिरासत में लिए गए व्यक्ति को देनी होंगी। ऐसा न करने पर हिरासत पूरी तरह से अमान्य हो जाएगी। यह फैसला UAPA के अलावा NSA सहित सभी प्रिवेंटिव डिटेंशन कानूनों पर लागू होता है।

जून 2025 में 'अन्नू @ अनिकेत बनाम भारत संघ' मामले में कोर्ट ने NSA के तहत हिरासत का आदेश रद्द किया। कोर्ट ने कहा कि यह कानून आपराधिक मुक़दमे का विकल्प नहीं हो सकता। हिरासत में लिए गए व्यक्ति लॉ के छात्र थे और उन्हें उस आपराधिक मामले में पहले ही ज़मानत मिल चुकी थी। कोर्ट ने साफ़ तौर पर कहा कि जिस व्यक्ति को सामान्य आपराधिक प्रक्रिया के तहत राहत मिल चुकी है, उसे प्रिवेंटिव डिटेंशन (एहतियाती हिरासत) के ज़रिए जेल में रखना संविधान के अनुसार सही नहीं है।

2025 में 'अहमद मंसूर बनाम राज्य' मामले ने 'प्रबीर पुरकायस्थ' मामले के फ़ैसले को और मज़बूत किया। इसमें कहा गया कि गिरफ़्तारी के समय ही गिरफ़्तार व्यक्ति को गिरफ़्तारी के लिखित कारण दिए जाने चाहिए, बाद में नहीं। कोर्ट ने UAPA के तहत हिरासत में लिए गए तीन लोगों की गिरफ़्तारी और रिमांड के आदेशों को रद्द कर दिया। कोर्ट ने पाया कि लिखित कारण न देने की वजह से पूरी गिरफ़्तारी कानूनी रूप से टिक नहीं सकती थी।

जनवरी 2026 में 2020 के उत्तर-पूर्वी दिल्ली दंगों से जुड़े मामलों में सुप्रीम कोर्ट ने दो आरोपियों को ज़मानत देने से इनकार कर दिया, जबकि पाँच अन्य सह-आरोपियों को बारह कड़ी शर्तों के साथ ज़मानत दे दी। कोर्ट ने फिर से कहा कि ज़मानत पर विचार करते समय अनुच्छेद 21 सबसे अहम है। हालांकि, कोर्ट ने राष्ट्रीय सुरक्षा से जुड़े मामलों में UAPA के ज़रिए ज़मानत का कड़ा नियम बनाने के संसद के अधिकार को भी सही ठहराया, बशर्ते हर मामले के तथ्यों पर 'प्रथम दृष्टया' (prima facie) जाँच ईमानदारी और सच्चाई से की जाए।

संसद और उसकी समितियाँ: विधायी निगरानी का रिकॉर्ड। भारत की संसद ने ऐसे सुरक्षा कानूनों को रद्द करने की इच्छा दिखाई है, जिनकी ज़रूरत अब नहीं रही या जिनका बहुत ज़्यादा दुरुपयोग हुआ है। हिरासत में यातना और झूठे मुक़दमों की व्यापक आलोचना के बाद 1995 में TADA (आतंकवादी और विघटनकारी गतिविधियां (रोकथाम) अधिनियम) को खत्म होने दिया गया। POTA (आतंकवाद रोकथाम अधिनियम) को संसद ने 2004 में रद्द कर दिया। ये कोई छोटे-मोटे कानून नहीं थे। ये लोकतांत्रिक जवाबदेही के सही ढंग से काम करने का उदाहरण हैं।

गृह मामलों की स्थायी समिति ने कई सत्रों में UAPA के प्रावधानों की जांच की। समिति ने आरोपियों के लिए सुरक्षा उपायों, विशेष अदालतों में मुक़दमे की रफ़्तार और NIA की क्षमता पर सवाल उठाए हैं। समिति की रिपोर्टों में लगातार यह सुझाव दिया गया कि विशेष अदालतें तेज़ी से बनाई जाएँ और आतंक से जुड़े कानूनों के तहत आरोपी लोगों के लिए कानूनी मदद का मज़बूत सिस्टम हो। भारत के विधि आयोग ने भी UAPA के कुछ खास प्रावधानों की समीक्षा करते हुए रिपोर्ट तैयार की हैं।

इनमें 2019 में शुरू किया गया 'व्यक्तिगत रूप से नामित करने का तरीका' (individual designation mechanism) भी शामिल है। इस प्रावधान को संवैधानिक आधार पर चुनौती देने वाली याचिकाएं अभी कई हाईकोर्ट में लंबित हैं। सुप्रीम कोर्ट ने फरवरी 2025 में दिल्ली, गुवाहाटी, बॉम्बे, झारखंड और केरल हाईकोर्ट को निर्देश दिया कि वे इन याचिकाओं पर गुण-दोष के आधार पर सुनवाई करें और फैसला सुनाएं।

सिद्धांतों पर आधारित सुधार एजेंडा की ओर: भारत में 'निवारक हिरासत' (preventive detention) से जुड़े कानूनों की मौजूदा स्थिति न तो सरकार की विफलता है और न ही न्यायपालिका की। यह एक ऐसी जटिल संवैधानिक व्यवस्था का स्वाभाविक परिणाम है, जो एक ही समय में दो परस्पर विरोधी उद्देश्यों को पूरा करने का प्रयास करती है। आज के कानूनी पेशेवरों और नीति-निर्माताओं के सामने सवाल यह नहीं है कि सुरक्षा कानून होने चाहिए या नहीं। ये कानून होने ही चाहिए। सवाल यह है कि इन्हें किस तरह से तैयार किया जाए ताकि ये न्याय और व्यक्तिगत स्वतंत्रता के संवैधानिक वादे के अनुरूप बने रहें।

पाँच सुधारों पर गंभीरता से ध्यान देने की ज़रूरत है।

पहला, सभी प्रिवेंटिव डिटेंशन (एहतियाती हिरासत) और आतंकवाद-रोधी कानूनों में अनिवार्य 'सनसेट क्लॉज़' (कानून की समय-सीमा खत्म होने का नियम) शामिल किए जाने चाहिए। इस तरह के कानूनों के लिए हर पाँच साल में संसद की नई मंज़ूरी ज़रूरी होनी चाहिए। साथ ही मुकदमों, सज़ा, बरी होने और ज़मानत न मिलने के आँकड़ों की अनिवार्य समीक्षा भी होनी चाहिए। अगर कोई कानून संसद के सामने अपने रिकॉर्ड को सही साबित नहीं कर पाता है, तो उसे बिना सुधार के जारी नहीं रखा जाना चाहिए।

दूसरा, NSA के तहत एडवाइज़री बोर्ड के सिस्टम को वास्तव में मज़बूत किया जाना चाहिए। बोर्ड में ऐसे लोग शामिल होने चाहिए, जो हिरासत का आदेश देने वाली एग्जीक्यूटिव (कार्यपालिका) से स्वतंत्र हों और जिनकी न्यायिक स्वतंत्रता हो। उनकी सुनवाई इस तरह से होनी चाहिए कि हिरासत में लिए गए व्यक्ति को उसमें सार्थक रूप से शामिल होने का मौका मिले।

तीसरा, तय समय-सीमा के भीतर मुक़दमे की सुनवाई ज़रूरी है। स्पेशल कोर्ट में UAPA के तहत आरोपी हर व्यक्ति के मामले में आरोप तय होने के दो साल के भीतर सुनवाई पूरी हो जानी चाहिए। अगर ऐसा नहीं होता है तो आरोपी को ज़मानत का अधिकार मिलना चाहिए, सिवाय तब जब अभियोजन पक्ष ठोस आधार पर यह साबित कर दे कि देरी के लिए आरोपी खुद ज़िम्मेदार है। इस सुधार के लिए संविधान में संशोधन की ज़रूरत नहीं है। इसके लिए न्यायिक इच्छाशक्ति और कोर्ट के लिए पर्याप्त बुनियादी ढांचे की ज़रूरत है।

चौथा, गलत तरीके से हिरासत में रखने के लिए कानूनी मुआवज़े का प्रावधान होना चाहिए। अगर NSA के तहत हिरासत में लिए गए या UAPA के तहत मुक़दमा चलाए जा रहे किसी व्यक्ति को बरी कर दिया जाता है या हिरासत का आदेश रद्द कर दिया जाता है तो कानूनी मुआवज़ा सिस्टम के तहत उसे उचित राहत मिलनी चाहिए, बिना इसके कि उसे नए सिरे से सिविल केस शुरू करना पड़े।

पांचवां, संसदीय निगरानी को संस्थागत रूप दिया जाना चाहिए। अन्य लोकतांत्रिक देशों की 'इंटेलिजेंस एंड सिक्योरिटी कमेटी' की तर्ज़ पर एक स्वतंत्र कानूनी समिति बनाई जानी चाहिए। इस समिति को NSA के तहत सभी हिरासत, UAPA के तहत सभी मुकदमों और MCOCA के तहत सभी मामलों और उनके नतीजों की सालाना रिपोर्ट मिलनी चाहिए और उसे संसद को रिपोर्ट देनी चाहिए।

भारत के सुप्रीम कोर्ट ने पचास सालों की सावधानीपूर्वक और कभी-कभी मुश्किल न्यायिक कार्यवाही के ज़रिए प्रिवेंटिव डिटेंशन पर कानूनों का ऐसा ढांचा तैयार किया, जो अपनी बारीकी और संवैधानिक गंभीरता के मामले में 'कॉमन लॉ' वाले देशों के किसी भी कानून के बराबर है। सरकार ने भी TADA और POTA कानूनों को रद्द करके यह दिखाया कि वह कानून बनाने में हुई अति-सक्रियता (लेजिस्लेटिव ओवररीच) को कानून में सुधार करके ठीक कर सकती है।

अब जो काम बचा है, वह ज़्यादा मुश्किल है: धैर्य के साथ संस्थागत सुधार करना। इन सुधारों से अदालती फ़ैसलों और कानूनी नज़ीरों को एक ऐसे सिस्टम में बदलना होगा, जो लगातार संविधान की प्रस्तावना की माँगों को पूरा करे—यानी हर उस व्यक्ति के लिए न्याय (सामाजिक, आर्थिक और राजनीतिक) सुनिश्चित करना जिस पर कानून लागू होता है, चाहे उस पर राज्य के सबसे गंभीर अपराधों का आरोप हो या फिर उसे गलत तरीके से आरोपी बनाया गया हो और वह बिना सुनवाई के, लंबे समय से सुनवाई का इंतज़ार कर रहा हो।

सुरक्षा और आज़ादी एक-दूसरे की दुश्मन नहीं हैं। एक संवैधानिक गणराज्य में ये दोनों ही समान रूप से ज़रूरी ज़िम्मेदारियाँ हैं। चुनौती इनके बीच किसी एक को चुनने की नहीं है, बल्कि दोनों का सम्मान करने की है।

लेखक- ऋषभ त्यागी दिल्ली हाईकोर्ट में वकील हैं। ये उनके निजी विचार हैं।