गुजरात अचल संपत्ति के हस्तांतरण का निषेध और अशांत क्षेत्रों में परिसर से किरायेदारों की बेदखली से सुरक्षा का प्रावधान अधिनियम, 1991 (जिसे आगे “अधिनियम” कहा जाएगा) को 1991 में कांग्रेस सरकार द्वारा दंगा प्रभावित क्षेत्रों में संकट बिक्री को रोकने के लिए अधिनियमित किया गया था। यह अधिनियम मुख्य रूप से अधिसूचित अशांत क्षेत्रों में अचल संपत्ति के लेन-देन को विनियमित करने पर केंद्रित है और कलेक्टर से पूर्व अनुमोदन की आवश्यकता के द्वारा हस्तांतरण पर अतिरिक्त प्रतिबंध लगाता है।
अपने शब्दों में तटस्थ होने के बावजूद, राज्य सरकार द्वारा मुस्लिम और हिंदू पक्षों के बीच संपत्ति हस्तांतरण को चुनिंदा रूप से अस्वीकार करके, धर्म के आधार पर आबादी को अलग करने के लिए नियामक शक्ति का दुरुपयोग करने की कई रिपोर्टें आई हैं। यह लेख उन्हीं चिंताओं की जांच करेगा - अर्थात्, क्या अधिनियम के प्रावधान जो सरकार को विवेकाधीन शक्ति की अनुमति देते हैं, संवैधानिक रूप से वैध हैं, और क्या संपत्ति के लेन-देन पर लगाए गए अतिरिक्त प्रतिबंध उचित हैं या निवास के मौलिक अधिकार का उल्लंघन करते हैं।
इस तरह के कानून की जरूरत 1980 के दशक के गुजरात के सामाजिक-राजनीतिक माहौल से पैदा हुई, जिसमें दंगों और भीड़ की हिंसा की कई घटनाएं हुईं, जिनमें खास तौर पर मुसलमानों और समाज के अन्य हाशिए पर पड़े वर्गों को निशाना बनाया गया। इन घटनाओं में, ऐसे समुदायों को अपनी संपत्ति बाजार मूल्य से बहुत कम कीमत पर दूसरे समुदायों के सदस्यों को बेचने के लिए मजबूर होना पड़ा, जिससे उन्हें अप्रत्यक्ष रूप से अपने इलाके को छोड़ने के लिए मजबूर होना पड़ा।
ऐसे लेन-देन को अमान्य घोषित करने और संपत्ति के लेन-देन को विनियमित करने के लिए, गुजरात सरकार ने 1985 में एक अध्यादेश जारी किया था, जिसे बाद में उक्त कानून के रूप में अधिनियमित किया गया। हालांकि, हाल के दिनों में, अधिनियम का उपयोग अपने मूल उद्देश्य से पूरी तरह से भटक गया है और विशेष रूप से हिंदू-बहुल या अन्य इलाकों में मुसलमानों द्वारा संपत्ति खरीदने से इनकार करने की ओर स्थानांतरित हो गया है, जिससे अप्रत्यक्ष रूप से उन्हें मुस्लिम इलाकों में रहने के लिए मजबूर होना पड़ा, जिसके परिणामस्वरूप आवासीय अलगाव हुआ और निवास के मौलिक अधिकार का उल्लंघन हुआ।
अधिनियम को संक्षेप में समझने के लिए, धारा 3 राज्य सरकार को दंगों या भीड़ की हिंसा (या ऐसे अन्य कारकों) की तीव्रता और अवधि को ध्यान में रखते हुए क्षेत्रों को 'अशांत' घोषित करने की अनुमति देती है, जिससे सार्वजनिक व्यवस्था में बाधा उत्पन्न हो सकती है। धारा 4, धारा 3 के तहत राज्य सरकार द्वारा निर्धारित निर्दिष्ट अवधि के दौरान अशांत क्षेत्र में किए गए सभी अचल संपत्ति लेनदेन को अमान्य कर देती है। इसके अलावा, धारा 5 ऐसे अधिसूचित क्षेत्रों में अचल संपत्ति के हस्तांतरण के लिए कलेक्टर से पूर्व अनुमोदन अनिवार्य बनाकर अतिरिक्त प्रतिबंध लगाती है। इस लेख के अगले अध्यायों में, मैं इन धाराओं का विस्तार से विश्लेषण करता हूं ताकि यह निर्धारित किया जा सके कि वे संविधान के दायरे से बाहर हैं या नहीं।
अशांत क्षेत्र की घोषणा
गुजरात अशांत क्षेत्र अधिनियम 1991 की धारा 3(1) में कहा गया:
“जहां राज्य सरकार, राज्य के किसी क्षेत्र में दंगे या भीड़ की हिंसा की तीव्रता और अवधि तथा ऐसे अन्य कारकों को ध्यान में रखते हुए, यह मानती है कि ऐसे दंगे या भीड़ की हिंसा के कारण उस क्षेत्र में सार्वजनिक व्यवस्था काफी समय तक अशांत रही है, तो वह आधिकारिक राजपत्र में अधिसूचना द्वारा ऐसे क्षेत्र को अशांत क्षेत्र घोषित कर सकती है और पर्याप्त अवधि (जिसे आगे 'निर्दिष्ट अवधि' कहा जाएगा) निर्दिष्ट कर सकती है।”
दूसरे शब्दों में, अधिनियम की धारा 3(1) राज्य सरकार को दंगों, भीड़ हिंसा, सार्वजनिक अव्यवस्था और इसकी तीव्रता और अवधि के आधार पर किसी क्षेत्र को 'अशांत' घोषित करने का अधिकार देती है। पहली नज़र में, अधिनियम के उद्देश्यों के अनुरूप व्याख्या किए जाने पर ये प्रावधान स्पष्ट और अच्छी तरह से परिभाषित लगते हैं। हालांकि, करीब से जांच करने पर, इनमें दंगों या भीड़ हिंसा की घटना से परे किसी क्षेत्र को 'अशांत' घोषित करने के लिए विशिष्ट दिशा-निर्देश और वस्तुनिष्ठ मानदंड का अभाव है।
प्रावधान तीव्रता और अवधि की परिभाषा पर भी चुप हैं, जो वास्तव में अशांत क्षेत्रों की पहचान करने के लिए आवश्यक हैं जहां राज्य का हस्तक्षेप और स्थानांतरण पर पूरी तरह से प्रतिबंध अनिवार्य है। इन कारकों को परिभाषित करने में विधायिका की निष्क्रियता राज्य सरकार को किसी भी क्षेत्र को अशांत घोषित करने की अनुमति देती है, यहां तक कि उन मामलों में भी जहां सामान्य कानूनी तंत्र (अगले अध्याय में चर्चा की गई) संकट बिक्री को रोकने के लिए पर्याप्त होते। स्थानांतरण पर पूरी तरह से प्रतिबंध केवल क्षेत्रों के सख्त वर्गीकरण के माध्यम से ही उचित ठहराया जा सकता है, जो स्पष्ट वैधानिक परिभाषाओं द्वारा समर्थित है। इसलिए, राज्य विधानमंडल का यह कर्तव्य है कि वह अपने वैधानिक ढांचे में विशिष्ट और वस्तुनिष्ठ परिभाषाएं प्रदान करे, बजाय इसके कि उसे प्रशासनिक विवेक या न्यायिक व्याख्या पर छोड़ दे।
एच आर बंथिया बनाम भारत संघ मामले में सुप्रीम कोर्ट ने भी इसी तरह का रुख अपनाया था, जहां स्वर्ण नियंत्रण अधिनियम, 1968 की कई धाराओं को असंवैधानिक घोषित किया गया था। न्यायालय ने माना कि लाइसेंस देने में प्रशासनिक प्राधिकरण को विवेकाधीन शक्ति प्रदान करने के लिए इस्तेमाल की जाने वाली अभिव्यक्तियां, जैसे "प्रत्याशित मांग," "मौजूदा डीलर," और "सार्वजनिक हित," अस्पष्ट और असंगत थीं।
वस्तुनिष्ठ मूल्यांकन की संभावना नहीं है। पंजाब राज्य बनाम खंड चंद मामले में सुप्रीम कोर्ट ने भी विशिष्ट दिशा-निर्देशों की इसी तरह की आवश्यकता पर जोर दिया था।
इसके अतिरिक्त, अधिनियम की धारा 3(2) एक निश्चित अवधि निर्धारित करने में विफल रहती है जिसके बाद अधिनियम ऐसे अशांत क्षेत्रों में लागू होना बंद हो जाएगा। यह समय-समय पर समीक्षा, मूल्यांकन या सार्वजनिक परामर्श को भी अनिवार्य नहीं करता है जो अप्रत्यक्ष रूप से राज्य सरकार को अधिसूचित क्षेत्रों में अधिनियम को हमेशा के लिए लागू करने की अनुमति देता है।
विशिष्ट दिशा-निर्देशों और तकनीकी परिभाषाओं से रहित और आवश्यक विधायी कार्यों को कार्यपालिका को सौंपने वाले ऐसे सूखे अधिनियम कानून के शासन का उल्लंघन करते हैं और उन्हें अनुमति नहीं दी जा सकती - खासकर जब वे मौलिक अधिकारों पर प्रतिबंध लगाते हैं। इन प्रावधानों द्वारा दी गई शक्ति के मनमाने प्रयोग के परिणामस्वरूप गुजरात में इलाकों और महानगरों का अनुचित वर्गीकरण हुआ है, जिससे संविधान के अनुच्छेद 14 का उल्लंघन हुआ है।
आनुपातिकता का परीक्षण
धारा 4 और 5, क्रमशः निर्दिष्ट अवधि के दौरान किए गए सभी लेन-देन को अमान्य कर देते हैं और कलेक्टर की पूर्व स्वीकृति को अनिवार्य बनाते हैं, जिससे अनुच्छेद 19(1)(ई) के तहत संरक्षित निवास के मौलिक अधिकार पर प्रतिबंध लग जाते हैं। अचल (आवासीय) संपत्ति के हस्तांतरण पर इन प्रतिबंधों को राज्य सरकार द्वारा अनुच्छेद 19(5) के तहत उचित ठहराया गया है, जो जनता और अनुसूचित जनजातियों के हित में उचित प्रतिबंधों की अनुमति देता है। हालांकि, इन प्रावधानों द्वारा नियोजित साधन असंगत और अत्यधिक हैं, जिन्हें आनुपातिकता परीक्षण के तहत परखा जाना चाहिए।
भारतीय संवैधानिक न्यायशास्त्र में इस परीक्षण की उपस्थिति को मान्यता देते हुए, मॉडर्न डेंटल कॉलेज बनाम मध्य प्रदेश राज्य में सुप्रीम कोर्ट ने माना कि संवैधानिक अधिकार को सीमित करने वाला कोई भी कानून तभी स्वीकार्य है जब वह आनुपातिक हो। न्यायालय ने चार-आयामी परीक्षण निर्धारित किए: (ए) उचित उद्देश्य, (बी) तर्कसंगत संबंध, (सी) आवश्यकता, और (डी) संतुलन। यह मानते हुए कि राज्य का हित और तर्कसंगत संबंध वैध हैं, हम केवल तीसरे चरण की जांच करेंगे, जो किसी भी कानून द्वारा अपने उद्देश्यों को प्राप्त करने में नियोजित साधनों का आकलन करता है।
आवश्यकता चरण निर्धारित करता है कि राज्य के उद्देश्यों को प्राप्त करने के लिए कम से कम प्रतिबंधात्मक साधनों को नियोजित किया जाना चाहिए। हालांकि, धारा 4 और 5, अपने व्यापक शब्दों के माध्यम से, हर लेनदेन को अंधाधुंध रूप से शून्य घोषित करते हैं और स्वतंत्र सहमति और उचित मूल्य के आधार पर किए गए वैध लेनदेन में अनावश्यक रूप से हस्तक्षेप करते हैं।
इसके विपरीत, समान उद्देश्यों (संकट बिक्री की रोकथाम) को प्राप्त करने के लिए, भारतीय अनुबंध अधिनियम, 1872 के तहत पहले से ही कम प्रतिबंधात्मक साधन मौजूद हैं। भारतीय अनुबंध अधिनियम, 1872 की धारा 19 किसी अनुबंध या लेनदेन को पीड़ित पक्ष के विकल्प पर शून्य बनाती है यदि यह जबरदस्ती, अनुचित प्रभाव या स्वतंत्र सहमति की कमी के तहत बनाया गया था। समान सुरक्षा का विस्तार करते हुए, राज्य सरकार प्रभावित पक्षों से स्वैच्छिक घोषणाएं प्राप्त करने के लिए अधिकारियों की स्थापना और नियुक्ति भी कर सकती है, जो जबरन लेनदेन के बारे में उनकी शिकायतें उठा सकते हैं। यह वैध लेन-देन में हस्तक्षेप न करते हुए संकटपूर्ण बिक्री को रोकने के लिए एक बेहतर तंत्र के रूप में काम करेगा।
इस प्रकार, ये धाराएं अनुपातिक परीक्षण को पास नहीं करती हैं और संपत्ति के लेन-देन पर अनावश्यक और अत्यधिक प्रतिबंध लगाती हैं, जिससे अनुच्छेद 19(1)(ई) द्वारा संरक्षित निवास के मौलिक अधिकार का उल्लंघन होता है। न्यायिक समीक्षा पर रोक गुजरात अशांत क्षेत्र अधिनियम की धारा 8 में प्रावधान है कि: “धारा 4 या 5 के तहत कलेक्टर का निर्णय, धारा 6 के तहत राज्य सरकार के समक्ष अपील और अपील पर राज्य सरकार के निर्णय के अधीन, अंतिम और निर्णायक होगा और किसी भी न्यायालय में उस पर सवाल नहीं उठाया जाएगा।” यह धारा उचित अपीलीय मंच की मौलिक आवश्यकता को स्पष्ट रूप से अनदेखा करती है, जिससे नागरिकों को कानून के न्यायालय में अपील करने से रोक दिया जाता है और अपीलीय कार्यों को पूरी तरह से राज्य सरकार में निहित कर दिया जाता है।
यह राज्य सरकार को न्यायिक निकाय के समक्ष किसी भी जवाबदेही के बिना, केवल अपनी व्यक्तिपरक संतुष्टि के आधार पर प्रशासनिक निर्णय लेने की अनुमति देता है - एक प्रथा जिसे मद्रास राज्य बनाम वीजी रो में असंवैधानिक ठहराया गया था। उपर्युक्त मामले में, सुप्रीम कोर्ट ने भारतीय दंड विधि संशोधन अधिनियम, 1908 की धारा 15(2)(बी) को असंवैधानिक घोषित करते हुए कहा कि जब मौलिक अधिकार, जैसे संघ बनाने का अधिकार, प्रभावित होता है तो कार्यकारी निर्णय या सलाहकार बोर्ड न्यायिक जांच का विकल्प नहीं हो सकते हैं-भले ही ऐसे अर्ध-न्यायिक निकायों के निर्णय सरकार के लिए बाध्यकारी हों।
इस निर्णय में स्थापित मूल सिद्धांत यह है कि मौलिक अधिकार और किसी कानून द्वारा लगाए गए प्रतिबंध किसी प्रशासनिक निकाय की व्यक्तिपरक संतुष्टि पर नहीं छोड़े जा सकते हैं और उन्हें एक स्वतंत्र न्यायिक प्राधिकरण द्वारा न्यायिक समीक्षा के अधीन होना चाहिए। जैसा कि पिछली चर्चा से देखा जा सकता है, धारा 8 इस संबंध में विफल रहती है और राज्य सरकार की शक्ति को अनियंत्रित रहने देती है।
अंत में, ऐसी स्थिति में नागरिकों के लिए उपलब्ध एकमात्र उपाय अनुच्छेद 370 है।
धारा 226. हालांकि, यह उपाय अधिकार के रूप में उपलब्ध नहीं है, क्योंकि यह हाईकोर्ट की विवेकाधीन शक्ति के अंतर्गत आता है। यह न केवल नागरिकों के न्याय तक पहुंचने के अधिकार को प्रभावित करता है, बल्कि अप्रत्यक्ष रूप से उन लोगों के अधिकारों को भी समाप्त करता है जिनके पास उच्च न्यायिक निकायों से संपर्क करने के लिए संसाधन नहीं हैं।
निष्कर्ष
जैसा कि परिचय भाग में चर्चा की गई है, कानून द्वारा अनुमत शक्ति के मनमाने प्रयोग ने नागरिकों, विशेष रूप से मुसलमानों को, उनके पसंदीदा स्थानों पर संपत्ति खरीदने के अधिकार से वंचित कर दिया है, जिससे उन्हें विशिष्ट पड़ोस में रहने के लिए मजबूर होना पड़ा है। इसके परिणामस्वरूप गुजरात के कई शहरों में धार्मिक बस्तियां और अलग-अलग आवास बन गए हैं, जिससे ऐसे इलाकों के निवासियों को समान अवसर नहीं मिल पा रहे हैं।
ब्राउन बनाम बोर्ड ऑफ एजुकेशन में, यूएस के मुख्य न्यायाधीश अर्ल वॉरेन ने अलगाव के नकारात्मक प्रभावों का वर्णन करते हुए, पृथक लेकिन समान सिद्धांत को खारिज कर दिया और कहा:
“कानून की मंजूरी के साथ अलगाव नीग्रो बच्चों की शिक्षा और मानसिक विकास को धीमा करने और उन्हें नस्लीय रूप से एकीकृत प्रणाली में प्राप्त होने वाले कुछ लाभों से वंचित करने की प्रवृत्ति रखता है। ऐसी स्कूल प्रणाली उन अमूर्त कारकों और गुणों को पहचानने में भी विफल रहती है, जो वस्तुनिष्ठ माप में असमर्थ होने के बावजूद समग्र विकास के लिए आवश्यक हैं। नस्ल या किसी अन्य कारक के आधार पर अलगाव हीनता का माहौल बनाता है और बच्चों के दिमाग और दिल को प्रभावित करता है, जिसे वे कभी भी दूर नहीं कर पाएंगे।”
इसी तरह, गुजरात अशांत क्षेत्र अधिनियम न केवल निवास के संवैधानिक अधिकार का उल्लंघन करता है, बल्कि वर्तमान और भविष्य की दोनों पीढ़ियों की सामाजिक गतिशीलता को भी सीमित करता है, उन्हें उनके निवास स्थान से जुड़े अधिकारों से वंचित करके, जैसे कि बेहतर शिक्षा, स्वास्थ्य सेवा और सार्वजनिक बुनियादी ढांचे तक पहुंच।
संविधान सभा में अपने अंतिम भाषण में डॉ अंबेडकर ने लोकतंत्र के आधारभूत तत्वों पर टिप्पणी की और कहा:
“राजनीतिक लोकतंत्र तब तक नहीं टिक सकता जब तक कि उसके आधार में सामाजिक लोकतंत्र न हो। सामाजिक लोकतंत्र का क्या अर्थ है? इसका अर्थ है जीवन का ऐसा तरीका जो स्वतंत्रता, समानता और बंधुत्व को जीवन के सिद्धांतों के रूप में मान्यता देता है।”
हालांकि, इस अधिनियम द्वारा इन मूल्यों को कमज़ोर किया जा रहा है, जो विभिन्न समुदायों के सदस्यों के बीच बातचीत को भी सीमित करता है और हमारे राष्ट्र के सामाजिक और सांस्कृतिक ताने-बाने को कमज़ोर करता है।
निष्कर्ष के तौर पर, इस कानून के प्रभावों को व्यक्तिगत अधिकारों के उल्लंघन से परे समझा जाना चाहिए, क्योंकि यह हमारी राजनीति को अपरिवर्तनीय क्षति पहुंचाता है।
लेखक रौनक पंचाल हैं। विचार व्यक्तिगत हैं।