बिहार में विशेष गहन पुनरीक्षण: वैधानिक प्राधिकार, संवैधानिक सीमाएं और नीतिगत चिंताएं

जून 2025 में, भारत के चुनाव आयोग ने जनप्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 की धारा 21 के तहत अपनी शक्तियों का प्रयोग करते हुए, बिहार में मतदाता सूचियों का एक विशेष गहन पुनरीक्षण शुरू किया। शहरी प्रवास और दोहराव के मद्देनजर मतदाता सूचियों को परिष्कृत करने के उद्देश्य से किया गया यह संशोधन, "विशेष" और "गहन" पुनरीक्षण की अवधारणाओं को मिलाकर, स्थापित वैधानिक ढांचों से पूरी तरह अलग है, जिनकी न तो अधिनियम में और न ही मतदाता पंजीकरण नियम, 1960 में परिकल्पना की गई है। इससे भी अधिक आश्चर्यजनक बात यह है कि यह लाखों मतदाताओं से नागरिकता का व्यापक प्रमाण मांगता है, जिससे एक प्रशासनिक प्रक्रिया नागरिकता का निर्णय करने के किसी संवैधानिक या विधायी आदेश के बिना, एक व्यापक सत्यापन प्रक्रिया में बदल जाती है।

मतदाता सूची पुनरीक्षण को नागरिकता निर्धारण के साथ जोड़ने से न केवल वैधानिक व्याख्या के प्रश्न उठते हैं; बल्कि यह भारत की सार्वभौमिक मताधिकार और कानून के समक्ष समानता की संवैधानिक गारंटी के मूल पर भी प्रहार करता है। बिहार संशोधन एक और गहरी चुनौती पेश करता है: क्या ऐसे प्रक्रियात्मक नवाचार, जिनका कोई वैधानिक आधार नहीं है और जो विशिष्ट वर्ग के मतदाताओं पर असमानुपातिक बोझ डालते हैं, समावेशिता, समानता और कानून के शासन के लिए प्रतिबद्ध संवैधानिक लोकतंत्र में कभी उचित ठहराए जा सकते हैं?

वैधानिक अस्पष्टता

भारत निर्वाचन आयोग (ईसीआई) द्वारा आदेशित मतदाता सूची संशोधन का कानूनी आधार अभी भी अस्पष्ट है। 24 जून 2025 के अपने नोटिस में, ईसीआई ने दावा किया कि उसे जनप्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 (आरपीए) की धारा 21 के तहत मतदाता सूचियों के "विशेष गहन पुनरीक्षण" का निर्देश देने का "अधिकार" प्राप्त है। हालांकि, "विशेष गहन पुनरीक्षण" शब्द का न तो जनप्रतिनिधित्व अधिनियम की धारा 21 में और न ही मतदाता पंजीकरण नियम, 1960 में कोई उल्लेख है।

आरपीए की धारा 21 में "संशोधन" और "विशेष पुनरीक्षण" का उल्लेख है, जबकि 1960 के नियम "गहन पुनरीक्षण" और "संक्षिप्त पुनरीक्षण" को दो प्रक्रियात्मक तरीकों के रूप में मान्यता देते हैं। परिणामस्वरूप, "विशेष गहन पुनरीक्षण" वाक्यांश अधिनियम और नियम, दोनों के शब्दों का मिश्रण प्रतीत होता है।

निर्वाचन आयोग द्वारा "विशेष" और "गहन" शब्दों का प्रयोग यह संकेत दे सकता है कि यह प्रक्रिया जनप्रतिनिधित्व अधिनियम की धारा 21(3) के अंतर्गत की जा रही है। ऐसा इसलिए है क्योंकि धारा 21 के शेष भाग में "विशेष" शब्द का उल्लेख नहीं है और इसे इस प्रकार तैयार किया गया है कि यह विवेकाधिकार के बजाय दायित्व का संकेत देता है। इसके विपरीत, धारा 21(3) आयोग को विवेकाधिकार प्रदान करती प्रतीत होती है।

हालांकि, निर्वाचन आयोग द्वारा 30 जून 2025 को जारी किए गए बाद के नोटिस में इस संशोधन को जनप्रतिनिधित्व अधिनियम की धारा 21(2)(ए) और मतदाता पंजीकरण नियम, 1960 के नियम 25 के अंतर्गत अनिवार्य बताया गया है। इससे इस बात को लेकर स्पष्ट अस्पष्टता पैदा होती है कि किस कानूनी प्रावधान का प्रयोग किया जा रहा है। ऐसा प्रतीत होता है कि चुनाव आयोग ने किसी तरह जन प्रतिनिधि अधिनियम, 19050 और चुनाव नियम, 1960 में प्रयुक्त शब्दावली को मिलाकर 'विशेष गहन पुनरीक्षण' शब्द बना दिया है।

ऊपर दर्शाई गई अस्पष्टता के महत्वपूर्ण निहितार्थ हैं। यदि पुनरीक्षण धारा 21(2)(ए) के तहत किया जा रहा है, तो "विशेष" शब्द का प्रयोग संदिग्ध हो जाता है, क्योंकि यह प्रावधान चुनावों से पहले नियमित पुनरीक्षणों से संबंधित है। इसके विपरीत, यदि पुनरीक्षण धारा 21(3) के अंतर्गत आता है, जो "विशेष पुनरीक्षण" का प्रावधान करती है, तो इसे नियमित चुनावी अद्यतन के हिस्से के रूप में प्रस्तुत करना भ्रामक है। इसके अलावा, धारा 21(3) केवल "किसी निर्वाचन क्षेत्र या उसके किसी भाग" के लिए विशेष पुनरीक्षण को अधिकृत करती है, जिससे यह संकेत मिलता है कि विधानमंडल ने इसे एक लक्षित, स्थिति-विशिष्ट तंत्र के रूप में परिकल्पित किया था, न कि एक व्यापक, राज्यव्यापी पुनरीक्षण के रूप में।

यह मानते हुए भी कि धारा 21(3) राज्यव्यापी विशेष पुनरीक्षण की अनुमति देती है, यह बहस का विषय बना हुआ है कि क्या चुनाव आयोग द्वारा उद्धृत परिस्थितियां इस तरह के कदम की गारंटी देती हैं। 24 जून 2025 के नोटिस में "तेज़ शहरीकरण और लगातार प्रवास" के कारण "बार-बार प्रविष्टियां" होने का ज़िक्र है, लेकिन इन दावों की पुष्टि के लिए कोई अनुभवजन्य आंकड़े उपलब्ध नहीं कराए गए हैं। रिपोर्टों से पता चलता है कि बिहार में जून और नवंबर 2024 के बीच मतदाता सूचियों का संक्षिप्त पुनरीक्षण पहले ही किया जा चुका है, और उसमें ऐसी कोई विसंगति नहीं पाई गई जो विशेष पुनरीक्षण को उचित ठहराए। इससे एक बुनियादी सवाल उठता है: क्या चुनाव आयोग ने "विशेष गहन पुनरीक्षण" का आदेश देते समय अपने विवेक का उचित और आनुपातिक रूप से प्रयोग किया है?

नागरिकता सत्यापन और संवैधानिक चिंताएं

इस तरह के पुनरीक्षण के अपने अधिकार के बारे में कानूनी अस्पष्टताओं के अलावा, चुनाव आयोग का दृष्टिकोण नागरिकता सत्यापन को लेकर भी चिंताएं पैदा करता है। कोई भी कानून चुनाव आयोग को सूची पुनरीक्षण के दौरान किसी व्यक्ति की नागरिकता की स्थिति का स्वतंत्र रूप से निर्णय लेने का अधिकार नहीं देता है। जन प्रतिनिधि अधिनियम की धारा 326 और धारा 16 में प्रावधान है कि केवल नागरिक ही मतदान के हकदार हैं। लेकिन कौन नागरिक है या नहीं, यह सवाल संविधान और नागरिकता अधिनियम, 1955 द्वारा नियंत्रित होता है, न कि चुनावी कानूनों द्वारा। हाल ही में, न्यायालय ने मतदाताओं की नागरिकता की जांच करने में ईसीआई की स्व-कल्पित भूमिका के बारे में गंभीर संदेह व्यक्त करते हुए कहा है कि "नागरिकता एक ऐसा मुद्दा है जिसका निर्धारण भारत के चुनाव आयोग द्वारा नहीं, बल्कि गृह मंत्रालय द्वारा किया जाना है।"

जन प्रतिनिधि अधिनियम 1950 की धारा 21(3) के तहत जारी चुनाव आयोग के 24 जून के आदेश ने मतदाताओं पर नई दस्तावेज़ी आवश्यकताएं लागू कीं और नागरिकता को एक "योग्यता" मानदंड माना। लेकिन अपनी व्यापक संशोधन शक्तियों का हवाला देने के अलावा, इसने चुनावी निकाय को नागरिकता सत्यापित करने के लिए अधिकृत करने वाले किसी भी संवैधानिक या वैधानिक स्रोत का हवाला नहीं दिया। कोई भी नया कानून या संशोधन चुनाव आयोग को मौजूदा मतदाताओं से नागरिकता का प्रमाण मांगने का अधिकार नहीं देता है। अनुच्छेद 324 और जन प्रतिनिधि अधिनियम की धारा 21 के तहत मतदाता सूची तैयार करने का आयोग का अधिकार निर्विवाद है, लेकिन जब यह निर्धारित करने की बात आती है कि कौन नागरिक है, तो ये शक्तियां अन्य कानूनों, विशेष रूप से नागरिकता अधिनियम, के अधीन होनी चाहिए।

नागरिकता अधिनियम भारतीय नागरिकता (जन्म, वंश, पंजीकरण या देशीयकरण द्वारा) प्राप्त करने और समाप्त करने के मानदंड और प्रक्रियाएं निर्धारित करता है। यह स्थिति के नियमित चुनावी पुन: सत्यापन पर विचार नहीं करता है। कोई व्यक्ति संविधान/अधिनियम के संचालन (उदाहरण के लिए, 1950 को या उसके बाद भारत में जन्म) या प्रमाण पत्र प्रदान करके नागरिक होता है, और यह स्थिति आमतौर पर चुनावी अधिकारियों द्वारा "परीक्षण" नहीं किया जाता।

यदि किसी मतदाता की नागरिकता वास्तव में संदेह में है (उदाहरण के लिए, एक विदेशी घुसपैठिया), तो सामान्य प्रक्रिया यह है कि चुनाव आयोग गृह मंत्रालय के साथ समन्वय करे या विदेशी अधिनियम के तहत मामलों को विदेशी ट्रिब्यूनल को भेजे। इसके विपरीत, बिहार एसआईआर योजना प्रभावी रूप से यह भार मतदाताओं पर ही डाल देती है। इसके तहत लाखों मतदाताओं को यह साबित करना होता है कि वे भारतीय नागरिक हैं। एसआईआर का नागरिकता मानदंड अस्थायी है: यह कानून में किसी बदलाव पर आधारित नहीं है, बल्कि आयोग के इस निर्णय पर आधारित है कि 2003 के बाद नामांकित लोगों को अपनी राष्ट्रीयता का पुनर्मूल्यांकन करना होगा।

बिहार में आखिरी बार 2003 में एक गहन मतदाता सूची पुनरीक्षण हुआ था, जो कई राज्यों में लगभग एक वर्ष तक चलाया गया था। उस संशोधन में, नई तैयार मतदाता सूची में शामिल किसी भी व्यक्ति की नागरिकता मान ली गई थी; केवल "नए" लोगों (जो आयु/निवास मानदंडों को पूरा करते थे) को ही अपनी योग्यता घोषित करनी थी। महत्वपूर्ण बात यह है कि 2003 की मतदाता सूची में दर्ज मतदाताओं को बिना किसी और पूछताछ के परोक्ष रूप से नागरिक माना गया था। इसी प्रकार, 2004 में, चुनाव आयोग द्वारा पांच पूर्वोत्तर राज्यों और जम्मू-कश्मीर में गहन संशोधन कर आधिकारिक निर्देशों में तैयारी, गणना, मसौदा सूची और आपत्तियों की एक मानक समय-सीमा कई महीनों तक दिखाई गई है, लेकिन सभी मतदाताओं से नागरिकता के प्रमाण की कोई मांग नहीं की गई है।

सत्यापन केवल मौजूदा सूचियों से क्रॉस-चेकिंग से हुआ; कोई व्यापक दस्तावेज़ी बाधाएं नहीं लगाई गईं। 2025 की एसआईआर इन पिछले उदाहरणों के बिल्कुल विपरीत है। इसने अभूतपूर्व 'कालिक वर्गीकरण' की शुरुआत की है। चुनाव आयोग 2003 की सूची को एक पवित्र आधार रेखा मान रहा है: इसमें शामिल सभी लोग स्वतः ही नागरिकता परीक्षण पास कर लेते हैं, जबकि बाद में जुड़ने वालों को नए बोझों का सामना करना पड़ता है। 2003 के संशोधन एक साल तक चलने वाले थे और इसमें जल्दी और देर से नामांकन कराने वालों के बीच कोई भेदभाव नहीं किया गया था। इसके विपरीत, 2025 की एसआईआर को 30 दिनों में संक्षिप्त किया गया है और पंजीकरण तिथि के अनुसार मतदाताओं में स्पष्ट रूप से अंतर किया गया है। इससे पहले किसी भी संशोधन (2003-04 में अंतिम राष्ट्रव्यापी गहन सुधार सहित) में नागरिकता के ऐसे पूर्वव्यापी प्रमाण की आवश्यकता नहीं थी।

एसआईआर कई वर्गों के मतदाताओं पर भारी दस्तावेज़ी आवश्यकताएं लगाता है। सभी मतदाता जो 2003 की सूची में शामिल मतदाताओं को नागरिकता, पहचान और निवास का प्रमाण प्रस्तुत करना होगा। व्यवहार में, इसका अर्थ है कि 2003 की मतदाता सूची में शामिल मतदाताओं को केवल यह सत्यापित करना होगा कि वे 2003 की अंतिम मतदाता सूची में सूचीबद्ध थे। यदि उनका नाम उस आधार सूची में है, तो उन्हें आगे कोई परीक्षा नहीं देनी होगी। 40+ आयु वर्ग के मतदाता (1985 से पहले जन्मे) लेकिन 2003 की मतदाता सूची में नहीं हैं, उन्हें अपनी नागरिकता (उदाहरण के लिए, जन्म प्रमाण पत्र) और निवास सिद्ध करने वाले दस्तावेज़ प्रस्तुत करने होंगे।

21-40 आयु वर्ग के मतदाता (1985-2004 में जन्मे), क्योंकि वे 2003 की मतदाता सूची के लिए बहुत छोटे थे, उन्हें या तो (ए) यह दिखाना होगा कि उनके माता-पिता में से एक का 2003 में नामांकन हुआ था, या (बी) अपनी नागरिकता/पहचान के साथ-साथ माता-पिता दोनों की पहचान और नागरिकता। 21 वर्ष से कम आयु के मतदाताओं (2004 के बाद जन्मे) को भी अपनी पहचान और नागरिकता के साथ-साथ माता-पिता दोनों की पहचान, या 2003 में माता-पिता के नामांकन को साबित करना होगा। ये शर्तें सामान्य व्यवहार से कहीं आगे हैं।

वास्तव में, लाखों मतदाताओं को अब "अपना अधिकार स्थापित करना" होगा। यह नया बोझ समानता और अधिकारों से जुड़ी गंभीर चिंताओं को जन्म देता है। अनुच्छेद 326 सभी नागरिकों को वयस्क मताधिकार की गारंटी देता है, लेकिन एसआईआर प्रभावी रूप से मतदाताओं को दो वर्गों में विभाजित करता है: एक संरक्षित वृद्ध समूह (2003 से पहले नामांकित) और एक जांचा-परखा युवा समूह (2003 के बाद नामांकित)। पूर्व को पुरानी सूची में होने के कारण नागरिक माना जाता है, जबकि बाद वाले को अपनी स्थिति साबित करनी होगी। इस तरह का मनमाना वर्गीकरण अनुच्छेद 14 में निहित कानून के समक्ष समानता की गारंटी को कमजोर करता है।

एसआईआर एनआरसी से काफी मिलता-जुलता है, खासकर जब कठोर दस्तावेज़ी आवश्यकताओं की बात आती है। एनआरसी की तरह, एसआईआर भी मतदाताओं से जन्म प्रमाण पत्र या पिछली मतदाता सूची में अपने माता-पिता के नामांकन के प्रमाण सहित, दस्तावेजों के एक सीमित सेट के माध्यम से नागरिकता साबित करने की मांग करता है। हालांकि, एनआरसी के विपरीत, जिसे नागरिकता अधिनियम, 1955 के स्पष्ट आदेश 5 के तहत लागू किया गया था और न्यायिक समीक्षा के तहत विदेशी ट्रिब्यूनल द्वारा देखरेख के साथ, एसआईआर बिना किसी विधायी या वैधानिक समर्थन के काम करता है।

जनप्रतिनिधित्व अधिनियम की धारा 21 के तहत मतदाता सूची को संशोधित करने के चुनाव आयोग के अधिकार में नागरिकता को सत्यापित करने या फैसला करने की शक्ति शामिल नहीं है, जो संवैधानिक रूप से गृह मंत्रालय और नामित न्यायिक निकायों के पास है। कानूनी ढांचे की यह कमी एक महत्वपूर्ण संवैधानिक विसंगति पैदा करती है। एनआरसी, अपनी तमाम आलोचनाओं के बावजूद, कम से कम कानून पर आधारित था और इसके साथ नोटिस, सुनवाई और अपील सहित प्रक्रियात्मक सुरक्षा उपाय भी थे। इसके विपरीत, एसआईआर एक अर्ध-नागरिकता सत्यापन व्यवस्था को उन चुनाव अधिकारियों के माध्यम से लागू करता है जो न तो प्रशिक्षित हैं और न ही राष्ट्रीयता का आकलन करने के लिए सशक्त हैं।

इसके अलावा, यह मांग करके कि 2003 के बाद का प्रत्येक मतदाता जन्म प्रमाण पत्र या माता-पिता की रोल-एंट्री का प्रमाण प्रस्तुत करे यदि ये मतदाता आज मनमाने साक्ष्यों की कसौटी पर खरे नहीं उतर पाते, तो कल उसी अधूरे रिकॉर्ड को वास्तविक एनआरसी के रूप में इस्तेमाल होने से कोई नहीं रोक सकता, जब समावेशन साबित न कर पाने का नतीजा न केवल मतदान के अधिकार से वंचित होना पड़ सकता है, बल्कि आधिकारिक तौर पर गैर-नागरिक के रूप में वर्गीकृत भी किया जा सकता है। इस तरह, एसआईआर राष्ट्रव्यापी एनआरसी के लिए एक ट्रोजन हॉर्स बन जाता है।

नीतिगत निहितार्थ

बिहार के विशेष गहन पुनरीक्षण (एसआईआर) के नीतिगत और कानूनी निहितार्थ बेहद चिंताजनक हैं, क्योंकि यह प्रक्रिया चुनावी प्रशासन और नागरिकता अधिनिर्णय के बीच संवैधानिक अंतर को धुंधला कर देती है, जिससे संविधान के अनुच्छेद 14 और 326 का उल्लंघन हो सकता है। कानूनी तौर पर, विशेष गहन पुनरीक्षण को उचित ठहराने के लिए चुनाव आयोग द्वारा जन प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 की धारा 21 पर भरोसा करने का स्पष्ट वैधानिक आधार नहीं है, क्योंकि न तो अधिनियम और न ही मतदाता पंजीकरण नियम, 1960, "विशेष" और "गहन" पुनरीक्षण शक्तियों को मिलाने वाली ऐसी प्रक्रिया की परिकल्पना करते हैं। नीतिगत दृष्टि से, 2003 के बाद पंजीकृत मतदाताओं पर असंगत दस्तावेज़ी बोझ डालकर, एसआईआर बड़े पैमाने पर मताधिकार से वंचित होने का जोखिम उठाता है, विशेष रूप से सामाजिक-आर्थिक रूप से हाशिए पर रहने वाली उन आबादी में जिनके पास औपचारिक जन्म या माता-पिता के रिकॉर्ड नहीं हैं।

इसके अलावा, अदालतों ने लगातार यह माना है कि नागरिकता निर्धारण का अधिकार गृह मंत्रालय और नागरिकता अधिनियम, 1955 और विदेशी अधिनियम, 1946 के अंतर्गत विदेशी ट्रिब्यूनलों के पास है, न कि चुनाव आयोग के पास। प्रशासनिक संशोधन को नागरिकता सत्यापन के साथ मिलाना, विधायी जनादेश या प्रक्रियात्मक सुरक्षा उपायों के अभाव में, लोकतांत्रिक समावेशन को कमज़ोर करता है और मतदाता सूची संशोधन की आड़ में बहिष्करणकारी प्रथाओं को बढ़ावा देकर चुनावी शासन के लिए एक खतरनाक मिसाल कायम करता है, जिससे चुनावी संस्थाओं में विश्वास कम हो सकता है और सार्वभौमिक वयस्क मताधिकार की संवैधानिक गारंटी को खतरा हो सकता है।

लेखक- कृतिका अरोड़ा और सक्षम वैश्य हैं। विचार व्यक्तिगत हैं।