खेल प्रशासन: उदासीनता, सुस्ती और बेलगाम भ्रष्टाचार का मामला

केंद्र सरकार द्वारा खेल प्रशासन का विनियमन हमेशा से एक पेचीदा मुद्दा रहा है, और युवा मामले और खेल मंत्रालय (मंत्रालय) द्वारा किया गया नवीनतम प्रयास भी इससे अलग नहीं है। इस वर्ष अक्टूबर के दूसरे सप्ताह में, मंत्रालय ने राष्ट्रीय खेल प्रशासन विधेयक, 2024 (विधेयक) का मसौदा जारी किया, जिसमें टिप्पणियां और सुझाव आमंत्रित किए गए। मंत्रालय के लिए इरादे और कार्रवाई के बीच की खाई को पाटने का यह एक बेहतरीन अवसर हो सकता था, लेकिन मंत्रालय फिर से निहित स्वार्थों को बढ़ावा देने के अपने लगभग 50 साल पुराने पैटर्न में फंस गया।

खेल प्रशासन में ये निहित स्वार्थ मुख्य रूप से दो कारकों के कारण बनते और कायम रहते हैं:

पहला, सरकारी निगरानी का लगभग पूर्ण अभाव, और दूसरा, लंबे समय तक एक या कुछ हाथों में सत्ता का विकेंद्रीकरण।

इससे पहले कि हम निहित स्वार्थों के निर्माण और कायम रहने पर चर्चा करें, “खेल प्रशासन” क्या है, इस पर एक संक्षिप्त चर्चा उचित होगी।

खेल प्रशासन को स्थानीय स्वशासन की अवधारणा के रूप में माना जा सकता है, लेकिन खेलों के लिए। सिद्धांत रूप में, खेल और खेल के विकास में रुचि रखने वाले लोग जिला स्तर पर एक साथ आते हैं और अपने खेल के लिए जिला संघों की स्थापना करते हैं, अपने स्वयं के प्रबंधन का चुनाव करते हैं और अपने जिले में अपने खेल को संचालित करते हैं। एक राज्य (या केंद्र शासित प्रदेश) में जिला संघ एक साथ आते हैं और एक राज्य संघ बनाते हैं, अपने स्वयं के प्रबंधन का चुनाव करते हैं और अपने राज्य में खेल को संचालित करते हैं। ये राज्य संघ, बदले में, एक राष्ट्रीय खेल महासंघ (एनएसएफ) की स्थापना करते हैं, एक प्रबंधन का चुनाव करते हैं, और पूरे देश में खेल को संचालित करते हैं।

जब हम "खेल को संचालित करना" कहते हैं, तो हमारा मतलब है कि खिलाड़ियों के लिए प्रशिक्षण शिविरों, टीमों के चयन, कोचों की भर्ती और सरकार से धन और मंज़ूरी प्राप्त करने से लेकर खेल के हर पहलू पर पूर्ण नियंत्रण और प्रबंधन।

एक एनएसएफ अपने द्वारा स्वीकृत खेलों और मैचों में अपने खेल के नियमों को लागू करता है। यह अंतरराष्ट्रीय आयोजनों में देश का प्रतिनिधित्व करने के लिए टीमों को भेजने के लिए अपने अंतरराष्ट्रीय समकक्ष के साथ संपर्क करता है।

खेल प्रशासन की तस्वीर को पूरा करने के लिए, अलग-अलग खेलों के लिए ये एनएसएफ एक साथ आते हैं और भारतीय ओलंपिक संघ (आईओए) बनाते हैं, इसके प्रबंधन का चुनाव करते हैं और खुद को संचालित करते हैं। आईओए एक सुपर-बॉडी है जो एनएसएफ से ऊपर काम करती है। हालांकि यह चयन या प्रशिक्षण आयोजित नहीं करता है, फिर भी यह खेल प्रशासन में एक महत्वपूर्ण भूमिका निभाता है। जिस तरह से अंतरराष्ट्रीय स्तर पर हर खेल का एक अंतर्राष्ट्रीय महासंघ होता है (जैसे फुटबॉल के लिए फीफा और टेनिस के लिए आईटीएफ), जो सभी अंतर्राष्ट्रीय ओलंपिक समिति (आईओसी) के तत्वावधान में काम करते हैं, उसी तरह एनएसएफ भी आईओए के तत्वावधान में काम करते हैं। अंतर्राष्ट्रीय महासंघ और एनएसएफ अपने-अपने खेल को नियंत्रित और प्रबंधित करते हैं, जबकि आईओसी और आईओए ओलंपिक, एशियाई खेल आदि जैसे बहु-खेल आयोजनों को नियंत्रित और प्रबंधित करते हैं।

संघ राष्ट्रीय और अंतर्राष्ट्रीय स्तर पर भी एक स्पष्ट संरचना का पालन करते हैं। शीर्ष पर आईओसी है जो ओलंपिक चार्टर के अनुसार संचालित होता है, और पूरे ओलंपिक आंदोलन का प्रभारी होता है। आईओसी के तहत, अंतर्राष्ट्रीय स्तर पर अंतर्राष्ट्रीय महासंघ हैं, और भारत के लिए राष्ट्रीय स्तर पर आईओए है। वास्तव में, आईओए को आईओसी से संबद्ध होने के कारण यह दर्जा प्राप्त है, तथा यह ओलंपिक चार्टर और आईओसी के निर्देशों से बंधा हुआ है।

कई कारणों से, स्वतंत्रता के बाद से लगभग तीस वर्षों तक, केंद्र सरकार ने महासंघों के साथ हस्तक्षेप न करने का दृष्टिकोण अपनाया, तथा उन्हें अपने कामकाज में पूरी छूट दी। ऐसा करते हुए, इसने महासंघों को स्टेडियमों तक पहुंच, तथा यात्रा और कर रियायतें आदि देकर उन्हें वित्तपोषित और सहायता प्रदान करना जारी रखा। निरीक्षण की कमी और परिणाम के बावजूद वित्तपोषित और सहायता के रूप में गारंटीकृत भरण-पोषण के इस संयोजन ने निहित स्वार्थों को जन्म दिया। महासंघों के प्रभारी व्यक्तियों को एहसास हुआ कि उनके पास असीमित शक्ति है, क्योंकि वे खेल के हर एक पहलू पर पूर्ण नियंत्रण रखते हैं, तथा उन्हें परिणामों का कोई डर नहीं है, चाहे वे महासंघ को कैसे भी चलाएं।

संभवतः इसी कारण, सरकार ने 1975 में इन महासंघों को विनियमित करने की दिशा में अपना पहला कदम उठाया। इसने कुछ शर्तें लगाईं जिनके अधीन यह महासंघों को वित्त पोषण और सहायता प्रदान करना जारी रखेगा, हालांकि इसने उन्हें "दिशानिर्देश" कहा। इसने जो शर्तें लगाई थीं उनमें से एक यह थी कि महासंघों के पदाधिकारी दो कार्यकाल से अधिक आठ वर्ष तक पद पर नहीं रह सकते। ऐसी शर्त के स्पष्ट लाभ के बावजूद, सरकार अगले 39 वर्षों तक इसे लागू करने में सक्षम या इच्छुक नहीं थी।

इसके बाद सरकार ने नियमित आधार पर संशोधित दिशानिर्देश जारी किए- 1988, 1997, 2001, 2010 में और अंततः भारतीय राष्ट्रीय खेल विकास संहिता, 2011 ("खेल संहिता") में परिणत हुए। हालांकि इसने 1988 में कोई महत्वपूर्ण संशोधन नहीं किया, 1997 और 2001 के दिशानिर्देशों के बीच, मंत्रालय ने महासंघों के लिए "मान्यता" की अवधारणा को सामने लाया। मंत्रालय से वित्त पोषण और सहायता प्राप्त करने के लिए मान्यता प्राप्त करना, वास्तव में खेल प्रशासन के विनियमन में एक आदर्श परिवर्तन था। यह मंत्रालय द्वारा स्वीकारोक्ति थी कि वह तय करेगा कि किस निकाय को एनएसएफ माना जा सकता है, और उसे केवल एक निकाय होने का दावा करने की आवश्यकता नहीं है। 2001 के दिशा-निर्देशों ने 1975 में शुरू किए गए कार्यकाल प्रतिबंधों पर भी जोर दिया।

हालांकि दिशा-निर्देश विकसित होते रहे, और हालांकि वित्त पोषण और सहायता निरंतर जारी रही, मंत्रालय ने कभी भी किसी भी महासंघ के खिलाफ कोई गंभीर कार्रवाई नहीं की। 1997 और 2001 के दिशा-निर्देशों द्वारा लाए गए आदर्श परिवर्तन के बावजूद, जिसमें "पात्रता मानदंड" भी शामिल था, मंत्रालय उल्लंघनों की अनदेखी करता रहा। मौजूदा एनएसएफ को मान्यता मिलना जारी है, भले ही वे पात्रता मानदंडों को पूरा करते हों या नहीं। इसके विपरीत, जब कार्यकाल प्रतिबंधों को बहाल करने के लिए महासंघ से कड़े विरोध का सामना करना पड़ा, तो मंत्रालय ने उक्त प्रतिबंधों को भी स्थगित रखा। हालांकि, 2009 और 2014 के बीच महत्वपूर्ण बदलाव हुए। संभवतः केंद्र में अधिक स्थिर गठबंधन सरकार से ताकत लेते हुए, मंत्रालय ने मई, 2010 में संशोधित संस्करण में कार्यकाल प्रतिबंधों को फिर से लागू किया। अब, पदाधिकारियों को चार-चार साल के अधिकतम तीन कार्यकाल की अनुमति दी गई। हालांकि अध्यक्ष एक बार में तीन कार्यकाल कर सकते थे, लेकिन अन्य पदाधिकारी एक बार में केवल दो कार्यकाल (आठ साल) ही कर सकते थे। यदि वे चार साल का तीसरा कार्यकाल करना चाहते थे, तो उन्हें एक कार्यकाल (चार साल) के लिए अनिवार्य कूलिंग-ऑफ से गुजरना पड़ता था, उसके बाद ही वे दूसरा पद संभाल सकते थे।

इससे खेल प्रशासन के हर स्तर पर खतरे की घंटी बज गई। सभी एनएसएफ आईओए के सदस्य के रूप में एक साथ आए और नए कार्यकाल प्रतिबंधों की निंदा करते हुए एक प्रस्ताव पारित किया। आईओए ने आईओसी से शिकायत भी की कि यह सरकारी हस्तक्षेप के बराबर है, जो ओलंपिक चार्टर के तहत सख्त वर्जित है।

इस बार, मंत्रालय ने मामले को हल्के में नहीं लिया। सचिव (खेल) स्वयं स्विट्जरलैंड के लुसाने गए और इस मुद्दे को सुलझाने के लिए आईओसी से मिले। उन्होंने आईओसी को आश्वस्त किया कि ये सुधार आवश्यक हैं और इन्हें लागू करना मंत्रालय के अधिकार और शक्ति के भीतर है। उन्होंने सफलतापूर्वक तर्क दिया कि महासंघों को दी जा रही व्यापक निधि और लगभग असीमित सहायता मंत्रालय को ऐसी शर्तें लागू करने का अधिकार देती है, जिसके अधीन ऐसे लाभ दिए जाएंगे।

आईओसी सहमत हो गया और जोर देकर कहा कि जब तक ओलंपिक चार्टर का उल्लंघन हो रहा है, मंत्रालय सार्वजनिक धन का उपयोग करने के लिए महासंघों को जवाबदेह ठहराने पर जोर दे सकता है। आईओसी के रुख से उत्साहित होकर मंत्रालय ने जनवरी, 2011 में खेल संहिता जारी की। खेल संहिता किसी भी तरह से व्यापक नहीं थी। हालांकि, यह महासंघों के लिए एक संकेत था कि वे अपने आपको संभाल लें। "वार्षिक मान्यता" की शुरूआत के साथ, मंत्रालय द्वारा किसी भी सकारात्मक कार्रवाई के बिना एक एनएसएफ अपने लाभ और विशेषाधिकार खो सकता है। आईओए ने 2012 में दिल्ली हाईकोर्ट में खेल संहिता को चुनौती भी दी, हालांकि असफल रहा। 2014 में दिए गए अपने फैसले में, हाईकोर्ट ने मंत्रालय के तर्क से सहमति जताई। इसने माना कि सहायता एकतरफा नहीं है, और मंत्रालय बुनियादी शर्तें तय करने का हकदार है, जिसके अधीन एनएसएफ को सहायता दी जाती है।

खेल संहिता के परिणामस्वरूप आईओए सहित कई एनएसएफ ने कुछ सुधार किए। जो लोग वर्षों और दशकों तक पद पर बने रहे, उन्हें अंततः बाहर कर दिया गया। हालांकि, कार्यान्वयन आधे-अधूरे उपाय के रूप में ही रहा। जबकि मंत्रालय ने आयु और कार्यकाल प्रतिबंधों के उल्लंघन से निपटा, खेल संहिता के अन्य प्रावधानों का कार्यान्वयन सबसे खराब था।

उदाहरण के लिए, खेल संहिता ने केवल आयु और कार्यकाल प्रतिबंधों को बहाल नहीं किया। इसने अनिवार्य किया कि एनएसएफ के प्रबंधन और सदस्यों का कम से कम 25% उत्कृष्ट योग्यता वाले प्रमुख खिलाड़ियों से बना होना चाहिए। इसने आगे जोर दिया कि एनएसएफ को अपने खेल का सही मायने में प्रतिनिधित्व करना चाहिए, और इसलिए भारत में कम से कम 2/3 राज्यों/केंद्र शासित प्रदेशों से संबद्ध होना चाहिए।

खेल संहिता जारी होने के बाद, खासकर 2014 में दिल्ली हाईकोर्ट के फैसले के बाद, मुकदमेबाजी में वृद्धि हुई। हालांकि, मंत्रालय ने खेल संहिता को लागू करने में काफी हद तक देरी की। यहां तक ​​कि मंत्रालय के सबसे प्रशंसित प्रावधान, आयु और कार्यकाल प्रतिबंधों को लागू करने में भी, यह कम पड़ गया।

आयु और कार्यकाल प्रतिबंधों का उद्देश्य 1975 से ही स्पष्ट था: जो व्यक्ति महासंघ में किसी पद के लिए चुने जाते हैं, उन्हें हमेशा के लिए पद पर नहीं रहना चाहिए। फिर भी महासंघों ने एक उपाय खोज लिया। उन्होंने इस तथ्य का लाभ उठाया कि खेल संहिता (और साथ ही 1975 से 2010 तक के सभी दिशा-निर्देश) आयु और कार्यकाल प्रतिबंध केवल "पदाधिकारियों" पर लगाते हैं और "पदाधिकारियों" शब्द का अर्थ महासंघ के अध्यक्ष, महासचिव और कोषाध्यक्ष के रूप में परिभाषित किया गया था।

इस प्रकार महासंघों ने ऐसे व्यक्तियों को आसानी से अन्य पदों जैसे "उपाध्यक्ष" या अन्य पदों पर भेज दिया, जिनकी कार्यकाल सीमा समाप्त हो चुकी थी या जो 70 वर्ष की आयु सीमा पार कर चुके थे। "अध्यक्ष", "आजीवन अध्यक्ष" और "आजीवन सदस्य" जैसे पंपरागत पद बनाए गए।2012 में, मंत्रालय ने दिल्ली हाईकोर्ट में दायर एक हलफनामे में स्पष्ट किया कि आयु और कार्यकाल प्रतिबंध हर उस व्यक्ति पर लागू होने चाहिए जो महासंघ में चुना जाता है। इसने आगे स्पष्ट किया कि जो व्यक्ति अपना कार्यकाल पूरा कर लेते हैं या आयु सीमा पार कर लेते हैं, वे अन्य नामों से पद पर बने नहीं रह सकते, क्योंकि यह खेल संहिता की भावना का उल्लंघन होगा।

ऐसे बयानों के बावजूद, मंत्रालय ने महासंघों पर इस समझ को लागू नहीं किया। उदाहरण के लिए, एक व्यक्ति था जिसका कार्यकाल हॉकी के लिए एनएसएफ के पदाधिकारी के रूप में समाप्त हो गया था। एनएसएफ ने उसे बस "आजीवन सदस्य" नामित किया, और वह एनएसएफ का प्रतिनिधित्व करता रहा। इस पदनाम के आधार पर, वह आईओए में पदाधिकारी, आईओसी का सदस्य और यहां तक कि हॉकी के लिए अंतर्राष्ट्रीय महासंघ का अध्यक्ष बन गया। मंत्रालय ने इस बारे में जानकारी होने के बावजूद कोई कार्रवाई नहीं की।

आखिरकार, दिल्ली हाईकोर्ट ने माना कि यह खेल संहिता के विपरीत है, और यहां तक ​​कि 2012 में मंत्रालय द्वारा लिए गए अपने स्वयं के रुख के भी विपरीत है। इसके बाद व्यक्ति ने उक्त पदों से इस्तीफा दे दिया। इसी तरह, मंत्रालय ने अपने 2012 के हलफनामे में यह रुख अपनाया कि आयु और कार्यकाल प्रतिबंध सुशासन के सिद्धांत हैं, और इन्हें राज्य स्तर और जिला स्तर पर भी लागू किया जाना चाहिए। फिर भी, मंत्रालय ने इसे कभी लागू नहीं किया, किसी भी एनएसएफ को इसे लागू करने का निर्देश नहीं दिया, और किसी भी एनएसएफ से कभी यह नहीं पूछा कि वे इसे लागू कर रहे हैं या नहीं।

खेल संहिता को लागू करने में विफलता के ऐसे बार-बार होने वाले उदाहरणों ने कई मौकों पर न्यायालयों की नाराजगी को आमंत्रित किया।

हाल ही में, 2022 के मध्य में, दिल्ली हाईकोर्ट ने इस विषय पर एक व्यापक निर्णय जारी किया। निर्णय में खेल संहिता को लागू करने में विफलता के लिए मंत्रालय की आलोचना की गई। इसने मंत्रालय को हलफनामों में लिए गए अपने रुख के लिए बाध्य किया, और निर्देश दिया कि आयु और कार्यकाल प्रतिबंधों को उनकी सही भावना में लागू किया जाना चाहिए। इसने निर्देश दिया कि कोई भी व्यक्ति जो किसी भी महासंघ में चुना जाता है, वह लगातार आठ साल तक ही सेवा कर सकता है। इसके बाद, यदि वे किसी पद के लिए चुनाव लड़ना चाहते हैं, तो उन्हें चार साल का अनिवार्य कूलिंग-ऑफ समय गुजारना होगा। इसके बाद भी, वे केवल चार साल ही अतिरिक्त सेवा दे सकते हैं, जिसके बाद उन्हें सेवानिवृत्त होना होगा।

इस फैसले का उद्देश्य स्पष्ट और सटीक था: कोई व्यक्ति हमेशा के लिए महासंघों में नहीं रह सकता। इसने निहित स्वार्थों के निर्माण और उसे बनाए रखने में सक्षम मुख्य कारक पर प्रहार किया, यानी, एक या कुछ लोगों के हाथों में लंबे समय तक सत्ता का विकेंद्रीकरण।

न्यायालय ने यहां तक ​​जोर दिया कि इस तरह के प्रतिबंधों के साथ-साथ संपूर्ण खेल संहिता को हर स्तर पर महासंघ पर लागू किया जाना चाहिए, यानी राष्ट्रीय, राज्य और जिला स्तर पर।

आईओए ने दो दिनों के भीतर सुप्रीम कोर्ट में फैसले को चुनौती दी। हालांकि, सुप्रीम कोर्ट ने फैसले पर रोक लगाने से इनकार कर दिया। दिल्ली हाईकोर्ट ने बाद के मामलों में कई निर्देशों के साथ फैसले का पालन किया, जिसमें जोर दिया गया कि फैसले में दिए गए निर्देशों का पालन किया जाना चाहिए। दिल्ली हाईकोर्ट ने कम से कम तीन अलग-अलग मामलों में एनएसएफ के चुनावों पर रोक लगा दी, जो उक्त फैसले का पालन किए बिना आयोजित किए जाने का प्रस्ताव था। यह काम हाईकोर्ट ने निर्णय जारी होने के दो साल के भीतर किया है।

न्यायालय का संदेश स्पष्ट था: निहित स्वार्थों को बढ़ावा देना अब स्वीकार्य नहीं है। ऐसा प्रतीत होता है कि एनएसएफ ने यह तय कर लिया है कि वे हाईकोर्ट में एक हारी हुई लड़ाई लड़ रहे हैं, और इसके बजाय मंत्रालय पर दबाव डालना उनके लिए बेहतर होगा।

वास्तव में, यह विधेयक विभिन्न निर्णयों द्वारा लाए गए विभिन्न लाभकारी परिवर्तनों को नकार देता है। फिर भी, निर्वाचित पदाधिकारी उम्र और कार्यकाल की सीमाओं से बंधे नहीं होंगे, जब तक कि वे अध्यक्ष, महासचिव या कोषाध्यक्ष के पद पर न हों। इसलिए यदि कोई व्यक्ति इनमें से किसी भी पद पर अपना कार्यकाल पूरा कर लेता है, तो वह आसानी से किसी ऐसे पद पर जा सकता है, जिस पर प्रतिबंध लागू नहीं होते हैं। पहले, एनएसएफ की सदस्यता में न्यूनतम 25% खिलाड़ी होने चाहिए थे। इसे अब घटाकर 10% कर दिया गया है।

यह तब है जब सुप्रीम कोर्ट ने अगस्त, 2022 में कहा था कि खिलाड़ी महत्वपूर्ण हितधारक हैं, जिनके अनुभव, ज्ञान और चिंताओं से किसी खेल के प्रशासन को लाभ होगा। कटौती का उद्देश्य स्पष्ट है: सदस्यों के रूप में खिलाड़ियों की अधिक संख्या निहित स्वार्थों की सेवा करने वाले व्यक्तियों की आवाज़ को कम कर देगी।

2022 का निर्णय मंत्रालय की दलीलों को नकारते हुए पारित नहीं किया गया था। बल्कि, मंत्रालय अपने खेल संहिता का बचाव करते हुए आगे आया और इस बात पर जोर दिया कि इसे लागू किया जाना चाहिए। खेल संहिता की मंत्रालय की अपनी व्याख्याओं को स्वीकार किया गया और न्यायालय की स्वीकृति प्राप्त हुई। निर्णय के बाद भी, मंत्रालय ने न्यायालयों में रिकॉर्ड पर जोर दिया कि संघों द्वारा निर्णय का पालन किया जाना चाहिए। हालांकि, विधेयक से मंत्रालय की दोहरी सोच स्पष्ट है। यह विधेयक निहित स्वार्थों के दबाव में झुकने के मंत्रालय के लगभग 50 साल पुराने पैटर्न की एक और कड़ी है।

यह हलका मामला नहीं था जब दिल्ली हाईकोर्ट द्वारा 2014 में दिए गए फैसले में भारतीय खेलों की दयनीय स्थिति के लिए मंत्रालय और एनएसएफ की तीखी आलोचना की गई थी। न्यायालय ने सही ही कहा कि खेल प्रशासन उस गहराई तक पहुंच गया है जहाँ से न तो एनएसएफ और न ही मंत्रालय आने वाली पीढ़ियों के खेल भविष्य की परवाह करता है।

न्यायालय ने एनएसएफ और मंत्रालय की आलोचना की क्योंकि खेल की स्थिति ऐसी है कि एक अरब से ज़्यादा लोगों को (2012 लंदन ओलंपिक में) बहुत कम पदकों से संतुष्ट होना पड़ता है, जिन्हें माइकल फ़ेल्प्स जैसे एक व्यक्ति ने पार कर लिया है। न्यायालय ने भारत में खेल प्रशासन को जिस तरह से चलाया जाता है, उसकी आलोचना की, जिसमें गिरोहों, गुटों, जोड़-तोड़ और साज़िशों के ज़रिए आबादी के एक बड़े हिस्से को विभिन्न खेलों में समर्पित होने से हतोत्साहित किया जाता है।

लेखक अरुणाधिरी अय्यर दिल्ली हाईकोर्ट में वकालत करते हैं। विचार निजी हैं।