भूमि अधिग्रहण अधिनियम, 2013 की धारा 24: गलत व्याख्याओं की एक शृंखला

भूमिका-

इंदौर विकास प्राधिकरण बनाम मनोहरलाल व अन्य के मामले में सुप्रीम कोर्ट एक संविधान पीठ ने छह मार्च, 2020 (आईडीए 2020) को दिए अपने फैसले में एक विवाद को समाप्त करने की कोशिश की थी। यह विवाद भूमि अधिग्रहण के मामलों में उचित मुआवजा, पारदर्शिता का अधिकार, पुनर्वास और पुनर्स्थापन अधिनियम, 2013 (2013 अधिनियम) की धारा 24 की व्याख्या से पैदा हुआ था।

धारा 24 का संबंध निरस्त हो चुके भूमि अधिग्रहण अधिनियम, 1894 (1894 अधिनियम) के तहत शुरू की गई भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही की वैधता या अभाव से है। सुप्रीम कोर्ट के दो पूर्ण पीठ धारा 24 की दो भिन्न व्याख्याएं पेश कर चुकी है, जिसके बाद यह मामला 5-न्यायाधीशों की पीठ के समक्ष रखा गया था। संवैधानिक पीठ ने अपने फैसले में इंदौर विकास प्राधिकरण बनाम शैलेन्द्र व अन्य मामले के दृष्टिकोण को अपनाया था। यह फैसला आठ फरवरी 2018 (आईडीए 2018) को आया था।

सेंटर फॉर पॉलिसी रिसर्च (सीपीआर स्टडी) द्वारा किए गए एक अध्ययन के अनुसार 2014 और 2016 के बीच धारा 24 के तहत सुप्रीम कोर्ट में 270 से अधिक मामले आए थे, जिनमें से एक प्र‌तिशत मामले ही ऐसे थे, जिनमें धारा 24 के तहत‌ भूमि का वैध अधिग्रहण किया गया था। ये आंकड़े धारा 24 के महत्व को दर्शाते हैं। साथ ही इसकी व्याख्या का भूमि अधिग्रहण परिदृश्य पर क्या प्रभाव पड़ेगा, ये भी दर्शाते हैं। हमारा तर्क है कि विगत 6 वर्षों में धारा 24 को उसके पूरे विचित्र कानूनी इतिहास में गलत तरीके से व्याख्यायित किया गया है और इस संविधान पीठ के फैसले ने पिछली गलतियों को गहरा किया है।

हमने 2013 अधिनियम की धारा 24 का विश्लेषण किया है और पुराने भूमि अधिग्रहण कानून के संबंधित प्रावधानों की रोशानी में इसकी शाब्दिक व्याख्या के लिए एक मामला पेशा किया है; 2013 अधिनियम का उद्देश्य; धारा 24 की व्याख्या पर दो परस्पर विरोधी निर्णय; और स्वतंत्रता के बाद से शीर्ष न्यायालय के स्तर पर भूमि अधिग्रहण मुकदमे के डेटा।

2013 अधिनियम की धारा 24 क्या कहती है?

धारा 24 में एक से अधिक परिदृश्य की परिकल्पना की गई है, जिसमें 1894 अधिनियम के तहत शुरू की गई कार्यवाही को समाप्त माना जाएगा। सबसे पहले, यह कहता है कि जहां 1894 के अधिनियम की धारा 11 के तहत कोई पार‌ितोषिक नहीं दिया गया था, वहां 2013 के अधिनियम के प्रावधान मुआवजे के रूप में लागू होंगे।

इसके बाद यह तब की स्थिति से संबंधित है,जहां 1894 अधिनियम की धारा 11 के तहत पारितोषिक दिया गया था, लेकिन यह पारितोषिक 2013 अधिनियम के आरंभ होने से पांच साल या उससे अधिक पहले दिया गया था। इन स्थितियों में, यदि (i) भूमि का भौतिक कब्जा अभी भी नहीं लिया गया था, या (ii) मुआवजे का भुगतान नहीं किया गया था, तो 1894 अधिनियम के तहत भूमि अधिग्रहण की कार्यवाही समाप्त हो जाएगी।

धारा 24 की व्याख्या में जो कठिनाई पैदा हुई, वह 'भुगतान' शब्द के संबंध में थी। इसके अर्थ के रूप में दो अलग-अलग व्याख्याएं सामने आईं: (i) 'भुगतान' का अर्थ यह हो सकता है कि यह राशि वास्तव में उन लोगों को भुगतान की गई थी, जिनकी ज़मीन अधिग्रहित की गई थी (लाभार्थी); या (ii) 'भुगतान' का अर्थ यह हो सकता है कि यह राशि राज्य द्वारा उन लाभार्थियों को प्रदान की गई / प्रस्तावित की गई, जिन्होंने इसे प्राप्त करने से इनकार कर दिया और बाद में इसे अदालत या सरकारी खजाने में जमा किया गया।

कानून के पठन से यह स्पष्ट नहीं है कि में कानून का अर्थ बिंदु ii की तर्ज पर होना था। वास्तव में धारा की शाब्दिक व्याख्या यह स्पष्ट करती है कि 'भुगतान' का अर्थ वह है, जिसे हम बोलचाल की भाषा में समझते हैं, वह यह कि यह वास्तव में एक लाभार्थी को किया गया भुगतान था।

यह अवलोकन धारा 24 की शर्तों से प्रभावित है। यह शर्त कहती है कि जब कई लाभार्थी हैं, तो वे सभी 2013 के अधिनियम के अनुसार मुआवजे ‌के हकदार होंगे यदि ज्यादातर भूमि मलिककों का उनके खातों में मुआवजा जमा नहीं किया गया है।

तथ्य यह है कि कानून ने अलग-अलग उद्देश्यों के लिए एक ही खंड में दो अलग-अलग शब्दों, 'भुगतान' और 'जमा' का उपयोग किया है, स्पष्ट रूप से इसका मतलब है कि शब्द के अर्थ अलग-अलग हैं,। इस निष्कर्ष को नीचे अधिक विस्तार से दिया जाएगा।

इस स्थिति की पुष्टि 1894 अधिनियम की धारा 31 के संदर्भ में भी की जाती है। धारा 31 'मुआवजे के भुगतान या अदालत में उसी को जमा' के लिए प्रदान की गई है। यह निर्धारित किया गया कि 1894 अधिनियम की धारा 11 के तहत पार‌ितोषिक देने पर पर, कलेक्टर को लाभार्थियों को भुगतान का प्रस्ताव देना ‌था और उन्हें भुगतान करना था। यह अनिवार्य बाध्यता केवल तब ही समाप्त हो सकती है, जब कलेक्टर को लाभार्थियों के मुआवजे से इनकार करने, भूमि के स्‍वामित्व पर विवाद या मुआवजे के विभाजन के कारण भुगतान को निष्पादित करने से रोका जाए। इन सभी मामलों में कलेक्टर अदालत में मुआवजे को जमा करने के लिए बाध्य थे।

इस प्रकार, 1894 के अधिनियम ने भुगतान और जमा के बीच बहुत स्पष्ट अंतर किया गया था। यह देखते हुए कि 2013 अधिनियम की धारा 24 में 1894 अधिनियम का उल्लेख है, यह कहा जा सकता है कि विधानमंडल ने 1894 अधिनियम के तहत अंतर को नोटिस किया था और जब उन्होंने धारा 24 में विभिन्न संदर्भों में दो शब्दों का इस्तेमाल किया, तो उन्होंने 1894 अधिनियम की धारा 31 में दो शब्दों को दिए गए संबंधित अर्थों को आगे बढ़ने की मांग की।

यद्यपि शाब्दिक अर्थ स्पष्ट होने पर व्याख्या के अन्य साधनों का सहारा लेने की बहुत कम आवश्यकता होती है, लेकिन यह देखना उचित है कि 2013 अधिनियम एक कल्याणकारी कानून है। यह उस उथल-पुथल को हल करने के लिए पेश किया गया था, जिससे पुराने कानून के कारण भूमि धारक गुजर रहे थे। इसलिए, 2013 के अधिनियम के इन उद्देश्यों की तर्ज पर एक आम बोलचाल की भाषा में भी व्याख्या होगी।

सुप्रीम कोर्ट ने पुणे नगर निगम मामले में क्या किया?

पुणे नगर ‌निगम बनाम हरकचंद मिसिरिमल सोलंकी व अन्य के मामले, जिसका फैसला 24.01.2014 को किया गया, लोढ़ा जे के माध्यम से एक पूर्ण पीठ ने 2013 अधिनियम की धारा 24 और 1894 अधिनियम की धारा 31 का विश्लेषण किया। न्यायालय ने धारा 31 में भुगतान और जमा के बीच अंतर की सराहना की, जैसा कि हमने ऊपर स्पष्ट किया है और कहा कि 2013 अधिनियम की धारा 24 को लागू करते हुए, संसद ने निश्चित रूप से धारा 31 के बारे में विचार किया होगा, जिसका अर्थ है कि उनका इरादा 'भुगतान' शब्द को 'प्रस्तावित' या 'निवेद‌ित' शब्‍द के बराबर रखने का नहीं था। यह निर्णय में कई बार इस अंतर को संदर्भित करता है।

हालांकि, आश्चर्यजनक रूप से, इसने धारा 24 की शाब्दिक व्याख्या नहीं की और निष्कर्ष निकाला कि धारा 24 के प्रयोजनों के लिए मुआवजे को 'भुगतान' के रूप में माना जाएगा यदि यह उस व्यक्ति को प्रस्तावित किया गया है और अदालत में जमा किया गया है।

निष्कर्ष था कि ऐसा नहीं करना धारा 31 के तहत जमा करने प्रक्रिया और तरीके को नजरअंदाज करने के बराबर होगा। हालांकि, कोट इस तर्क का विस्तृत करने में विफल रहा, जहां हमारा मानन है क‌ि न्यायालय ने गलती की। इस प्रकार, पुणे नगर निगम के मामले के अनुसार, यदि मुआवजे का भुगतान अदालत के बजाय सरकारी खजाने में किया गया है तो 'भुगतान' नहीं माना जाएगा , जो वास्तव में उक्त मामले में हुआ था।

इंदौर विकास प्राधिकरण में सुप्रीम कोर्ट ने क्या किया?

हमने आईडीए 2020 और आईडीए 2018 की की एक सामन्या आलोचना प्रस्तुत की है क्योंकि संविधान पीठ ने आईडीए 2018 में दिए गए तर्क को आगे बढ़ाया है। आईडीए 2018 में, मिश्रा जे के माध्यम से एक पूर्ण पीठ ने पुणे नगर निगम के फैसले से असहमति व्यक्ति की थी।

आईडीए 2018 की सबसे खास बात यह थी कि इसने 'भुगतान' शब्द के शाब्दिक/बोलचाल के अर्थ को नहीं माना। इसके बजाय, यह कहा कि 'भुगतान' शब्द का अर्थ 'किसी लाभार्थी के खाते में जमा' नहीं हो सकता, क्योंकि 'जमा' शब्द का उपयोग केवल धारा 24 की शर्त में किया गया था, मुख्य धारा में नहीं।

इस तथ्य पर भी जोर दिया गया कि शर्त का परिणाम यह नहीं था कि कार्यवाही समाप्त हो जाएगी- केवल यह था कि 2013 के अधिनियम के अनुसार क्षतिपूर्ति का भुगतान करना होगा। हालांकि, वह फैसला यह ध्यान देने में विफल रहा कि शर्त में परिणाम अलग था क्योंकि वह ऐसे परिदृश्य से संबंध‌ित था, जहां कई भूमि धारक थे। ऐसे परिदृश्य में भूमि अधिग्रहण प्रक्रिया की समाप्त‌ि और दोबारा शुरु करना, एक प्रशासनिक दुःस्वप्न साबित हो सकता है।

किसी भी मामले में, तब यह निरीक्षण (बिना किसी तर्क के) किया गया कि धारा 24 (2) की शर्त में 'जमा' शब्द का उल्लेख 'अदालत में जमा' के लिए नहीं किया गया, बल्कि भूमि अधिग्रहण अधिकारी या ट्र‌िजरी के पास जमा राशि के लिए‌ किया गया था। विशेष रूप से, यह वह नहीं है, जो शर्त का पाठ कहता है। हालांकि, न्यायालय ने यह कहते हुए इस संदर्भ में भरोसा किया कि इस कारण से, धारा 24 (2) में दिया गया 'भुगतान' शब्द भी 'अदालत में जमा' का संदर्भ नहीं दे सकता है।

इस आलेख के लेखकों को यह समझ नहीं आता कि ऐसी समझ कैसे बनाई जा सकती है। फिर भी, इस तर्क के आधार पर कोर्ट इस निष्कर्ष पर पहुंची कि 'भुगतान' शब्द का अर्थ 'निविदा' था। अगर निवे‌दित रा‌श‌ि को अस्वीकार भी कर दिया गया हो तो भी भुगतान की जिम्मेवारी पूरी हो गई थी। इस प्रकार, धारा 24 (2) में 'भुगतान' शब्द का अर्थ 'निविदा' था। यद्यपि न्यायालय 1894 के अधिनियम की धारा 31 में अपने निष्कर्ष का आधार चाहता है, यह अपरिहार्य है कि न्यायालय उस धारा की योजना को प्रभावी ढंग से लागू करता है। यह 'भुगतान' का ऐसा अर्थ निकालता है, जो धारा 31 में कहीं मौजूद नहीं है।

आईडीए 2020 में, कोर्ट आईडीए 2018 में दिए अपने तर्क से एक कदम आगे बढ़ा है। अदालत ने 'भुगतान' शब्द की व्याख्या की, लेकिन कहा कि इसे कलेक्टर के खिलाफ रखना अनुचित होगा कि भूस्वामी ने भुगतान स्वीकार करने से इनकार कर दिया या उसे भुगतान करने से रोका गया था। 1894 के अधिनियम की धारा 31 न्यायालय को ज्ञात थी। तब भी, अदालत ने यह नहीं माना कि कलेक्टर इस पैसे को अदालत में जमा कर सकते थे, भले ही भूमि मालिक ने उसे स्वीकार करने से इनकार कर दिया हो।

हालांकि व्याख्या प्रावधान के पाठ के के अनुरूप नहीं हो सकती थी, लेकिन यह निश्चित रूप से पुणे नगर निगम के बाद निर्धारित स्थिति को आगे बढ़ाती और हालात को दुरुस्त रखती। अदालत इस तथ्य पर जोर देती दिख रही है कि न तो 1894 अधिनियम और न ही 2013 अधिनियम में कोई प्रावधान है जो कार्यवाही की समाप्‍ति का आधार हो। इसलिए, यह कहा कि धारा 24 भी ऐसा नहीं करती। यह तर्क, हमारे विचार में, पूरी तरह से कमजोर है। सिर्फ इसलिए कि दोनों कानूनों में किसी अन्य प्रावधान ने ऐसे उपाय पर विचार नहीं किया, इसका मतलब यह नहीं है कि धारा 24 भी नहीं कर सकती है।

न्यायालय ने इस तर्क पर भी अपना फैसला सुनाया कि, यदि किसी भूस्वामी ने प्रदत्त मुआवजे को स्वीकार करने से इंकार कर दिया है, तो वह स्वयं की गलती का लाभ नहीं उठा सकता। हालांकि, यह तर्क इस तथ्य की सराहना करने में विफल रहता है कि 2013 अधिनियम एक कल्याणकारी कानून है और धारा 24 (2) केवल उन परिदृश्यों से संबंधित है जहां 2013 अधिनियम के बनने से पांच साल या उससे अधिक पहले मुआवजे दिया गया हो।

इसलिए, यह केवल उन मामलों में लागू होता है जहां 1 जनवरी, 2009 से पहले पारितोषिक दिया गया था। भूमि मालिकों ने मुआवजे से इनकार नहीं किया क्योंकि उन्हें कार्यवाही की समाप्‍ति की उम्मीद थी। अनुचित मुआवजे इंकार का एक प्रमुख कारण रहे। सीपीआर की स्टडी के अनुसार ऐसे मामले जिन्हें सुप्रीम कोर्ट तक आना पड़ा, उनमें मुकदमेबाजों को अपने मुआवजे का हिस्सा पाने में औसतन 20 साल का समय लगा।

195 से 2016 के बीच 445 मामलों में से, 392 (लगभग 88 प्रतिशत) मामलों में मुआवजे में वृद्धि हुई। 10 प्रतिशत मामलों में मुआवजे में कोई बदलाव नहीं हुआ। मात्र 7 मामले ऐसे थे, जिनमें मुआवजे में मामूली कमी की गई। महत्वपूर्ण तथ्य यह है कि सुप्रीम कोर्ट ने जो मुआवे तय किए वो कलेक्टर की ओर से दिए गए मुआवजों से लगभग 6 गुना ज्यादा थे। स्वाभाविक रूप से, सुप्रीम कोर्ट के आंकड़ें हालात की संकेत भर देते हैं, हाईकोर्ट और ट्रायल कोर्ट में लंबित ऐसे मामलों की संख्या बहुत ज्यादा हो सकती है।

यह मानना ​​उचित है कि 2013 अधिनियम जैसे कल्याणकारी कानून को लागू करते समय संसद ऐसे हालात से वाकिफ रही होगी। धारा 24 (2) समाज के उस हिस्से की सहायत के लिए बनी है, जो 1 जनवरी, 2009 के बाद से लगातार अदालतों के चक्कर लगा रहा है, वह भी केवल उचित मुआवजा पाने के लिए।

सीपीआर की एक स्टडी के मुताबिक, 2013 अधिनियम की धारा 24 के तहत 83 फीसदी मामले ऐसे हैं, जहां किसी को भी मुआवजे का भुगतान नहीं किया गया। और उनमें से 11 फीसदी ऐसे मामले हैं, जहां न तो मुआवजे का भुगतान किया गया था और न ही भूमि पर भौतिक कब्जा किया गया। सुप्रीम कोर्ट ऐसे 95 फीसदी मामलों में अधिग्रहण की कार्यवाही को अमान्य करार दे चुका है और 3.5 फीसदी निचली अदालतों को भेज चुका है।

निष्कर्ष

संविधान पीठ के निर्णय का सर्वाधिक प्रत्यक्ष निहितार्थ यह हो सकता है कि जिनकी भूमि 1 जनवरी, 2009 से पहले अधिग्रहित की गई थी, अब ऐसे भूमि धारक उचित मुआवजे के लिए दोबारा मुकदमा लड़ सकत हैं।

ध्रुव गांधी बॉम्बे हाईकोर्ट में अधिवक्ता हैं। उन्होंने ऑक्सफोर्ड यूनिवर्सिटी से बीसीएल और नेशनल लॉ स्कूल ऑफ इंडिया, बैंगलोर से बीए, एलएलबी. (ऑनर्स) किया है।

शुभम जैन लंदन स्थित अधिवक्ता हैं। उन्होंने कैंब्रिज विश्वविद्यालय से एलएलएम और नेशनल लॉ स्कूल ऑफ इंडिया यूनिवर्सिटी, बैंगलोर से बीए, एलएलबी (ऑनर्स) किया है।