MMDR Act ने राज्यों के खनिज पर कर की शक्ति को बाहर किया, राष्ट्रीय हित में सीमा लागू की : संघ ने सुप्रीम कोर्ट को कहा [ दिन- 6 ]

सुप्रीम कोर्ट ने बुधवार (12 मार्च) को खनन पर रॉयल्टी लगाने से संबंधित मामले पर छठे दिन की सुनवाई फिर से शुरू की। संविधान पीठ ने संविधान सभा की बहस में प्रविष्टि 54 सूची I के विधायी इरादे का विश्लेषण किया, जो संघ को खानों और खनिजों के विनियमन और विकास पर अधिकार देता है। संघ ने प्रस्तुत किया कि 1957 का खान और खनिज (विकास और विनियमन) अधिनियम (एमएमडीआर) प्रविष्टि 54 सूची I के तहत शक्तियों का एक स्पष्ट विस्तार है। इस बात पर प्रकाश डाला गया कि एमएमडीआर अधिनियम को सीमा के प्रमुख ब्लॉक के रूप में देखा जाना है जब 'खनिज विकास से संबंधित कानून द्वारा संसद द्वारा लगाई गई किसी भी सीमा के अधीन खनिज अधिकारों पर करों पर राज्य की शक्तियों की व्याख्या की जाएगी '

संघ की ओर से पेश होते हुए, सॉलिसिटर जनरल (एसजी) तुषार मेहता ने 31 अगस्त, 1949 की संविधान सभा बहस (सीएडी) की ओर ध्यान आकर्षित किया, जहां अंतिम संविधान में प्रविष्टि 52, 53 और 54, और प्रविष्टि 65, 64 और संविधान के प्रारूप में 66 पर बहस हुई।

डॉ अंबेडकर के परिप्रेक्ष्य पर प्रकाश डाला गया, जिसमें इस बात पर जोर दिया गया कि एक बार जब केंद्र किसी विशेष उद्योग (प्रविष्टि 52 सूची I) पर अधिकार क्षेत्र प्राप्त कर लेता है, तो वह उद्योग सभी पहलुओं में संसद के अधिकार क्षेत्र के अधीन हो जाता है।

“बहस का प्रासंगिक भाग इस प्रकार है - माननीय डॉ अम्बेडकर - (प्रविष्टि 52 सूची I का संदर्भ देते हुए) मेरा निवेदन यह है कि एक बार जब केंद्र इस प्रविष्टि में दिए गए प्रावधान के अनुसार किसी विशेष उद्योग पर अधिकार क्षेत्र प्राप्त कर लेता है, तो उद्योग अपने सभी पहलुओं में संसद के अधिकार क्षेत्र का विषय बन जाता है।"

एसजी ने प्रविष्टि 52 सूची I (केंद्रीय कानून द्वारा संघ द्वारा नियंत्रित उद्योग) और प्रविष्टि 54 सूची I (खान और खनिज विकास के विनियमन पर संघ की शक्ति) के बीच शब्दों की समानता और इस प्रकार एक सामान्य विधायी इरादे का तर्क दिया।

"माई लॉर्ड्स कृपया ध्यान दें कि यह प्रविष्टि 52 है, इसी तरह शब्दों में कहा गया है कि जिन उद्योगों को संसद द्वारा बनाए गए कानून द्वारा सार्वजनिक हित में घोषित किया गया है...प्रविष्टि 54 सूची I के समान"

जस्टिस नागरत्ना ने हालांकि एक महत्वपूर्ण अंतर की ओर इशारा करते हुए कहा कि प्रविष्टि 52 में वे उद्योग शामिल हैं जिन पर संघ ने नियंत्रण घोषित किया है, जबकि प्रविष्टि 54 में खानों के विनियमन से संबंधित व्यापक दायरा है।

“नहीं, प्रविष्टि 52 और 54 सूची I, प्रविष्टि 52 के बीच एक अंतर है, यह वह उद्योग है जिस पर संघ ने नियंत्रण घोषित किया है। लेकिन प्रविष्टि 54 - 'खानों और खनिज विकास का उस सीमा तक विनियमन, जिस सीमा तक संसद द्वारा घोषित किया गया है। इसमें एक महत्वपूर्ण अंतर है।”

एसजी ने तर्क दिया कि प्रविष्टि 54 का दायरा प्रविष्टि 52 से अधिक व्यापक हो सकता है, जो खानों और खनिजों के विनियमन और विकास पर इन संवैधानिक प्रविष्टियों के महत्वपूर्ण निहितार्थ को दर्शाता है।

सीजेआई ने हस्तक्षेप करते हुए इस बात पर जोर दिया कि अदालत को प्रविष्टि 50 सूची II (खनिज विकास से संबंधित कानून द्वारा संसद द्वारा लगाई गई किसी भी सीमा के अधीन खनिज अधिकारों पर करों पर राज्य की शक्ति) के तहत उल्लिखित 'सीमाओं' को समझने से निपटना होगा। उन्होंने स्पष्ट किया कि जब केंद्र सरकार किसी उद्योग का नियंत्रण लेती है, तो यह नियंत्रण के सभी पहलुओं में पूर्ण होता है।

एसजी ने जोर देकर कहा कि यह सवाल कि विशेष सीमा (प्रविष्टि 50 सूची II में उल्लिखित) कहां है, ये अनुचित है। उन्होंने तर्क दिया कि सीमा कानून द्वारा ही लगाई जाती है, कानून के तहत नहीं और कानून का अस्तित्व स्वाभाविक रूप से एक सीमा के रूप में कार्य करता है।

“सीमा कानून द्वारा लगाई गई है, कानून के तहत नहीं। कायदे से, यह अपने आप में एक सीमा है।”

एमएमडीआर अधिनियम 1957 स्वयं एक सीमा है - एसजी ने कुर्सी का उदाहरण दिया

एसजी का मुख्य तर्क यह था कि एमएमडीआर अधिनियम में कोई स्पष्ट नकारात्मक प्रावधान नहीं है, जिसमें कहा गया हो कि राज्य विधानसभाओं से शक्ति छीन ली गई है। उन्होंने तर्क दिया कि ऐसा प्रावधान अनावश्यक है क्योंकि केंद्र सरकार द्वारा इस क्षेत्र पर कब्ज़ा करने से नकारात्मक प्रभाव उत्पन्न होता है। कुर्सी पर कब्जा करने की सादृश्यता का उपयोग करते हुए, उन्होंने जोर देकर कहा कि दूसरों को बाहर करने के लिए किसी अतिरिक्त प्रावधान की आवश्यकता नहीं है। उदाहरण यह समझाने के लिए दिया गया था कि प्रविष्टि 50 सूची II के तहत उल्लिखित 'सीमा' को स्पष्ट रूप से निषेधात्मक प्रावधान को संदर्भित करने की आवश्यकता नहीं है। एमएमडीआर अधिनियम का अस्तित्व ही प्रविष्टि 50 सूची II के तहत राज्य की शक्तियों को सीमित करने के लिए पर्याप्त है।

“एमएमडीआर अधिनियम में ऐसा कोई नकारात्मक प्रावधान नहीं है कि राज्य विधायिका को शक्ति से वंचित कर दिया जाए क्योंकि किसी भी विधायी प्रारूपण में ऐसा प्रावधान नहीं होगा। नकारात्मक प्रावधान की आवश्यकता नहीं है।हालांकि, वह नकारात्मक प्रावधान क्षेत्र पर क़ब्ज़ा करने से निहित है। मान लीजिए मैं इस कुर्सी पर बैठा हूं। सिंघवी (एसजी के बगल में मौजूद) इस कुर्सी पर नहीं बैठ सकते क्योंकि मैं इस पर बैठा हूं। ...इसलिए मुझे यह कहने की ज़रूरत नहीं है कि नहीं, डॉ सिंघवी यहां नहीं बैठेंगे, मैं पहले से ही कुर्सी पर बैठा हूं।'

जस्टिस नागरत्ना ने हस्तक्षेप करते हुए सवाल किया कि कुर्सी से परे क्या है। उन्होंने इस बात पर जोर दिया कि कुर्सी संपूर्ण नहीं है और इसके अलावा भी कुछ तत्व हो सकते हैं। इसका अर्थ यह है कि किसी को केवल एमएमडीआर अधिनियम के दायरे से परे भी देखना पड़ सकता है।

“सवाल यह है कि कुर्सी से परे क्या है? कुर्सी हर चीज़ से परिपूर्ण नहीं है। कुर्सी से परे भी कुछ है''

एसजी ने यह कहते हुए जवाब दिया जब खनिज दरों का निर्धारण होता है, तो रूपक कुर्सी से परे हर चीज पर विचार किया जाता है। उन्होंने जोर देकर कहा कि एमएमडीआर अधिनियम अपने आप में एक व्यापक कोड है, जो सर्व-समावेशी और संपूर्ण है। उनके प्रस्तुतीकरण के अनुसार, जब अधिनियम राजकोषीय लेवी के निर्धारण का प्रावधान करता है, तो यह राजकोषीय लेवी के सभी पहलुओं को शामिल करता है, जिससे अतिरिक्त प्रावधान अनावश्यक हो जाते हैं।

“जब (खनिज दरों का) निर्धारण होता है तो कुर्सी से परे सभी चीजों को भी ध्यान में रखा जाता है। जैसा कि सीजेआई ने कहा, एमएमआरडीएक्ट एक अवरोध है, यह सर्व-समावेशी है। एमएमआरडी एक्ट अपने आप में एक संपूर्ण संहिता है। जब यह राजकोषीय शुल्कों के निर्धारण का प्रावधान करता है, तो यह सभी राजकोषीय शुल्कों को समाप्त कर देता है। यह मेरा सम्मानजनक समर्पण है।”

बाद में चर्चा में, कुर्सी का उदाहरण फिर से सामने आया क्योंकि एसजी ने प्रविष्टि 54 सूची I को प्रविष्टि 50 सूची II के ऊपर कब्ज़ा करने वाले क्षेत्र के रूप में समझाया। सीजेआई ने इस पर मजाकिया अंदाज में टिप्पणी करते हुए कहा, "आपका निवेदन यह है कि क्योंकि मैं अपनी कुर्सी पर कब्जा कर रहा हूं, इसलिए डॉ सिंघवी को उनकी कुर्सी से हटा दिया गया है!" इस पर पीठ की हंसी गूंज उठी।

एसजी ने पलटवार करते हुए याद दिलाया कि उनका प्रतीकात्मक उदाहरण खनिज विकास और विनियमन पर केंद्र सरकार के विशेष अधिकार को दर्शाने के लिए एक कमरे में एक कुर्सी का था। एसजी के अनुसार, संविधान की प्रविष्टि 54 सूची I इस रूपक "कुर्सी" पर है, और प्रविष्टि 50 सूची II स्थापित करती है कि यदि प्रविष्टि 50 के तहत कोई कानून है, तो केंद्र क्षेत्र पर हावी है। एसजी ने स्पष्ट किया कि विचाराधीन क्षेत्र पूरी तरह से खनिज विकास और विनियमन से संबंधित है। उन्होंने जोर देकर कहा कि कुर्सी पर उनका कब्जा सार्वजनिक हित से प्रेरित है, न कि केवल एक रक्षक के रूप में कार्य करने के लिए। तर्क में इस बात पर जोर दिया गया कि प्रविष्टि 54 केवल विकास और विनियमन को निर्धारित नहीं करती है, बल्कि केंद्र के कानून को सार्वजनिक हित में होना आवश्यक है, जो इस क्षेत्र में केंद्र सरकार की विशेष भूमिका को और मजबूत करता है।

“कमरे में केवल एक कुर्सी है जिस पर मैं यह सुनिश्चित करने के इरादे से बैठा हूं कि डॉ सिंघवी सहित कोई भी उस कुर्सी पर न बैठे। यहां दो कुर्सियां नहीं हैं.. उदाहरण के लिए, माई लार्ड्स ने फिर से मान लिया है कि यहां दो कुर्सियां हैं। मैं कह रहा हूं कि प्रविष्टि 54 सूची I है, और प्रविष्टि 50 सूची II कहती है कि यदि 50 के तहत कोई कानून है, तो आप बाहर हैं। 50 सूची II के तहत एक कानून है, क्षेत्र पर कब्जा कर लिया गया है। केवल एक ही क्षेत्र है जो खनिज विकास और विनियमन है। तो मेरा प्रतीकात्मक उदाहरण यह था कि जब केवल एक कुर्सी होती है और मैं दूसरों को बाहर करने के इरादे से उस कुर्सी पर बैठ जाता हूं। मुझे जनहित दिखाना है । ऐसा नहीं है कि केंद्र एक रक्षक की तरह काम करना चाहता है, इसमें सार्वजनिक हित शामिल है। प्रविष्टि 54 में कहा गया है कि मेरा कानून (केंद्र का) सिर्फ विकास और विनियमन को बेदखल करने या इसे एक सीमा के रूप में मानने के लिए नहीं है, यह सार्वजनिक हित में भी होना चाहिए।

एमएमडीआर अधिनियम के पीछे विधायी मंशा राष्ट्रीय खनिजों पर एकीकृत नियंत्रण रखना - संघ ने कहा

एसजी ने एमएमडीआर अधिनियम के पीछे के विधायी उद्देश्य पर गहराई से चर्चा की और बताया कि कैसे अधिनियम का उद्देश्य प्रविष्टि 54 सूची I (खानों और खनिज विकास के विनियमन) के तहत संघ की शक्तियों का विस्तार है।

एसजी ने इसके विधायी इरादे पर प्रकाश डालने के लिए एमएमडीआर अधिनियम की शुरूआत के आसपास संसदीय बहस का उल्लेख किया।

बहस का हवाला देते हुए, एसजी ने एक महत्वपूर्ण बयान पर प्रकाश डाला:

"इस विधेयक में हम जो कर रहे हैं वह राज्यों को उनकी सभी शक्तियों और जिम्मेदारियों से वंचित करना है, न केवल अनुसूची I में उल्लिखित खनिजों से, जो कि बहुत व्यापक है, बल्कि कुछ मामलों में हमने अन्य सभी खनिजों में से राज्य की नियामक शक्तियों को भी छीन लिया है ।"

एसजी ने इस बात पर जोर दिया कि इरादा पूरी तरह से देशव्यापी और वैश्विक स्तर पर राष्ट्रीय खनिजों के प्रबंधन पर समग्र दृष्टिकोण पर विचार करना था।

तर्क को पूरक करने के लिए, पश्चिम बंगाल राज्य बनाम केसोराम इंडस्ट्रीज लिमिटेड मामले में जस्टिस एसबी सिन्हा की असहमतिपूर्ण राय पर भी भरोसा किया गया था।

प्रासंगिक भाग इस प्रकार है:

410. सूची II की प्रविष्टि 50 में अभिव्यक्ति "किसी भी सीमा" को प्रतिबंधित अर्थ नहीं दिया जाना चाहिए जैसा कि अपीलकर्ता ने तर्क दिया है। वस्तुतः व्याख्या का यह नियम कि प्रविष्टियों की भाषा को व्यापकतम दायरा दिया जाना चाहिए, उक्त शब्दों की व्याख्या पर भी समान रूप से लागू होना चाहिए। तो "खनिज अधिकारों पर कर" की सीमाएं किसी भी रूप में हो सकती हैं, जिसमें संसदीय कानून द्वारा सूची II की प्रविष्टि 50 के तहत कानून के पूरे क्षेत्र पर कब्जा करना और कर लगाने का प्रावधान शामिल है। 1957 का एमएमआरडी अधिनियम, सूची II की प्रविष्टि 23 और 50 दोनों द्वारा कवर किए गए कानून के पूरे क्षेत्र पर कब्जा करके उक्त उद्देश्यों को सटीक रूप से प्राप्त करता है। (इंडिया सीमेंट [(1990) 1 SCC 12: 1989 पूरक (1) SCR 692: AIR 1990 SC 85] देखें।)

411. उड़ीसा सीमेंट में [1991 सप्लिमेंट (1) SCC 430: (1991) 2 SCR 105] इस न्यायालय ने एमएमआरडी अधिनियम, 1957 के दायरे को इस प्रकार समझाया: (SCC पीपी 485-86, पैरा 53)

“धारा 25 अधिनियम और नियमों के तहत किराया, रॉयल्टी, कर और शुल्क लगाने को स्पष्ट रूप से अधिकृत करती है। इस प्रकार प्रदत्त शक्तियों का दायरा बहुत व्यापक है। समग्र रूप से पढ़ने पर, प्रविष्टि 54 और एमएमआरडी अधिनियम, 1957 द्वारा परिकल्पित संघ नियंत्रण का उद्देश्य खानों और खनिज क्षेत्रों के समुचित विकास के साथ-साथ अनुसूची I में निर्दिष्ट खनिजों के संबंध में रॉयल्टी और, परिणामस्वरूप कीमतें पूरे देश में एकरूपता लाना है ।”

जस्टिस सिन्हा की असहमति का उल्लेख करते हुए, एसजी ने जोर देकर कहा कि सूची II की प्रविष्टि 50 में अभिव्यक्ति "किसी भी सीमा" की व्यापक रूप से व्याख्या की जानी चाहिए, और प्रविष्टियों की भाषा को व्यापक दायरा देने का नियम लागू होता है। इसका तर्क है कि "खनिज अधिकारों पर कर" की सीमाएं विभिन्न रूप ले सकती हैं, जिसमें सूची II की प्रविष्टि 23 और 50 दोनों द्वारा कवर किए गए संपूर्ण विधायी क्षेत्र पर कब्जा करने वाला संसदीय कानून भी शामिल है। एमएमडीआर अधिनियम को इस उद्देश्य को प्राप्त करने वाले कानून के उदाहरण के रूप में उद्धृत किया गया है।

निर्णय आगे इंडिया सीमेंट मामले का हवाला देता है और बताता है कि संघ नियंत्रण का उद्देश्य, जैसा कि प्रविष्टि 54 और एमएमआरडी अधिनियम द्वारा खानों का उचित विकास सुनिश्चित करना, रॉयल्टी में एकरूपता बनाना और अनुसूची में सूचीबद्ध खनिजों के लिए देश भर में लगातार मूल्य निर्धारण स्थापित करना परिकल्पित है।

खनिज क्षेत्राधिकार के विभाजन को स्पष्ट करना: प्रमुख बनाम लघु खनिज

एसजी ने प्रमुख और लघु खनिजों के बीच अंतर पर प्रकाश डाला, इस बात पर जोर दिया कि लघु खनिजों का उपयोग मुख्य रूप से स्थानीय स्तर पर किया जाता है, उनका प्रभाव राज्य के भीतर तक ही सीमित होता है। उनके अनुसार, एमएमडीआर अधिनियम राज्य को वैधानिक अधिनियम के माध्यम से लघु खनिजों पर शासन करने की अनुमति देता है।

एसजी ने एक महत्वपूर्ण बिंदु को रेखांकित करते हुए कहा कि उनके प्रस्तुतिकरण का मूल यह पहचानने में निहित है कि स्थानीय प्रभाव वाले खनिज, जैसे लघु खनिज, एमएमडीआर अधिनियम के तहत किसी सीमा का सामना नहीं करते हैं। दरअसल, यह अधिनियम राज्य सरकारों को लघु खनिजों के लिए रॉयल्टी निर्धारित करने का अधिकार देता है। महत्वपूर्ण बात यह है कि यह अधिकार सूची II की प्रविष्टि 25 (गैस और गैस कार्यों पर राज्य की शक्तियां) या प्रविष्टि 23 (खानों और खनिज विकास पर नियमों पर राज्य की शक्तियां) द्वारा प्रदान नहीं किया गया है, बल्कि यह सूची की प्रविष्टि 54 के तहत अधिनियमित एमएमडीआर अधिनियम का परिणाम है।

इसके अतिरिक्त, डॉ एएम सिंघवी ने उत्तरदाताओं द्वारा दिए गए तर्कों के समर्थन में 6 मुख्य वैकल्पिक विचार प्रस्तावित किए-

1. रॉयल्टी एक कर है और संविधान के अनुच्छेद 366(28) के तहत अनिवार्य वसूली के रूप में एक कर के रूप में योग्य है।

2. एक कर होने के नाते डेड रेंट सीधे तौर पर एमएमडीआर अधिनियम 1957 की धारा 9ए के अंतर्गत आता है - यह कर खनिज अधिकारों पर एक कर है। डेड रेंट खनन या खनिज-युक्त भूमि के किरायेदार द्वारा सरकार/जमींदार को भुगतान किया जाने वाला एक निश्चित न्यूनतम किराया है।

3. प्रविष्टि 50 सूची II स्वयं संसद द्वारा कर लगाने की सीमा को मान्यता देती है। सीमा में कराधान की सीमा शामिल होनी चाहिए। यह सीमा प्रविष्टि 54 सूची I और प्रविष्टि 97 सूची I (कोई भी मामला जो सूची II और III में उल्लिखित नहीं है, जिसमें उन सूचियों में उल्लिखित किसी भी कर सहित) का एक संयुक्त वाचन शामिल है।

4. खनिजों पर कर और खनिज अधिकारों पर कर दो अलग अवधारणाएं हैं।

5. न्यायालय को यह स्पष्ट करना चाहिए कि क्या 'सभी राजकोषीय शुल्कों' में 'शुल्क' शामिल है, यदि प्रविष्टि 23 सूची II के तहत कोई शक्ति नहीं है, तो प्रविष्टि 66 सूची II के तहत शुल्क लगाने की शक्ति ( जो राज्यों को पूंजी मूल्य पर कर लगाने का अधिकार देता है) कृषि भूमि व्यक्तियों और कंपनियों से संबंधित, साथ ही कंपनियों की पूंजी पर कर को छोड़कर )

6. केसोराम के फैसले में पेटेंट त्रुटियों पर ( जो राज्यों को पूंजी मूल्य पर कर लगाने का अधिकार देता है (जिसके बारे में वकील अगली सुनवाई में विस्तार से बताएंगे)

सुनवाई बुधवार 13 मार्च को भी जारी रहेगी

मामले की पृष्ठभूमि

वर्तमान मामले में शामिल मुख्य संदर्भ प्रश्न खान और खनिज (विकास और विनियमन) अधिनियम, 1957 (एमएमडीआर अधिनियम) की धारा 9 के तहत निर्धारित रॉयल्टी की प्रकृति और दायरे की जांच करना है और ये भी क्या इसे कर कहा जा सकता है।

मामला 2011 में 9 जजों की बेंच को भेजा गया था। जस्टिस एसएच कपाड़िया की अध्यक्षता वाली तीन जजों की बेंच ने नौ जजों की बेंच को भेजे जाने के लिए 11 सवाल तैयार किए थे। इनमें महत्वपूर्ण कर कानून प्रश्न शामिल हैं जैसे कि क्या 'रॉयल्टी' को कर के समान माना जा सकता है और क्या राज्य विधानमंडल भूमि पर कर लगाते समय भूमि की उपज के मूल्य के आधार पर कर का उपाय अपना सकता है। तीन न्यायाधीशों की पीठ ने इस मामले में स्पष्ट किया कि इसे पांच न्यायाधीशों की पीठ के पास न भेजकर सीधे 9 न्यायाधीशों की पीठ के पास भेजा गया क्योंकि प्रथम दृष्टया पश्चिम बंगाल राज्य बनाम केसोराम इंडस्ट्रीज लिमिटेड और अन्य जो पांच-न्यायाधीशों ने और और इंडिया सीमेंट लिमिटेड बनाम तमिलनाडु राज्य और अन्य, जिसे सात जजों ने दिया था, के निर्णयों में कुछ विरोधाभास प्रतीत होता है।

मामला: खनिज क्षेत्र विकास बनाम एम/एस स्टील अथॉरिटी ऑफ इंडिया एवं अन्य (सीए नंबर 4056/1999)