पिछले कुछ महीनों में देश में एक अहम बहस फिर से शुरू हो गई। राजधानी और दूसरी जगहों पर जो कुछ हुआ है, उसे देखकर हमें यह सोचना चाहिए कि क्या हमारी पुलिस व्यवस्था के तौर-तरीके उस संवैधानिक लोकतंत्र के अनुकूल हैं, जो हम आज बन चुके हैं। अब समय आ गया कि हम इस बात पर फिर से विचार करें कि क्या हमारी पुलिस व्यवस्था का मकसद मूल रूप से ज़बरदस्ती करना ही होना चाहिए। अगर हम गहराई से देखें तो समझ आता है कि भारतीय पुलिस व्यवस्था को मिली औपनिवेशिक विरासत की वजह से ही असहमति के प्रति संस्थागत प्रतिक्रिया में बल का प्रयोग इतना गहराई से समाया हुआ है।
1857 के विद्रोह ने ब्रिटिश राज की नींव हिला दी थी। इस विद्रोह ने दिखा दिया कि औपनिवेशिक शासन के मौजूदा तरीके अब बेकार हो चुके हैं। इससे यह भी साफ हो गया कि अगर ब्रिटिश शासक भारतीय उपमहाद्वीप पर राज करना जारी रखना चाहते हैं तो उन्हें व्यवस्था में बड़े बदलाव करने होंगे। शासकों को एहसास हुआ कि उन्हें अपनी प्रजा के रोज़मर्रा के जीवन में ज़्यादा सख्ती से दखल देने की ज़रूरत है।
इसलिए उसी के अनुसार बदलाव किए गए। 'गवर्नमेंट ऑफ़ इंडिया एक्ट, 1858' लागू किया गया, जिसने नियंत्रण ईस्ट इंडिया कंपनी से हटाकर ब्रिटिश क्राउन (शाही सत्ता) को सौंप दिया। हालाँकि, उन्हें एहसास हुआ कि उन्हें एक ऐसी स्थायी व्यवस्था की ज़रूरत है, जिससे यह पक्का किया जा सके कि प्रजा में पनपने वाले किसी भी असंतोष को बड़े आंदोलन का रूप लेने से पहले ही स्थानीय स्तर पर प्रभावी ढंग से दबाया जा सके। इसी मकसद से 'इंडियन पुलिस एक्ट, 1861' बनाया गया।
नियंत्रण की सोच
'इंडियन पुलिस एक्ट, 1861' ऐसा कानून है, जिसे विरोध को दबाने और आज्ञापालन सुनिश्चित करने के लिए बनाया गया। इस कानून का मसौदा इस तरह तैयार किया गया कि आदेश ऊपर से नीचे की ओर जाएं और जवाबदेही नीचे से ऊपर की ओर हो। वरिष्ठ अधिकारी, जो आमतौर पर यूरोपीय होते थे, स्थानीय समुदायों की किसी भी भागीदारी या दखल के बिना सारा नियंत्रण अपने हाथ में रखते थे। यह कानून डर की भावना से बना था, इसलिए हर कोशिश यह सुनिश्चित करने के लिए की गई कि पुलिस व्यवस्था का ध्यान असंतोष को आंदोलन बनने से रोकने पर हो। ईस्ट इंडिया कंपनी के समय बिखरे हुए स्थानीय प्रशासन की जगह एक स्थायी स्थानीय निगरानी नेटवर्क के साथ केंद्रीकृत प्रांतीय पदानुक्रम (Hierarchy) ने ले ली। अंग्रेज सिर्फ़ अपराध से लड़ने वाली एक बेहतर संस्था नहीं चाहते थे; वे एक ऐसी फोर्स चाहते थे, जो भारतीय समाज में पैठ बना सके, खुफिया जानकारी जुटा सके, राजस्व की रक्षा कर सके, कार्यकारी अधिकार लागू कर सके और सामूहिक विरोध व असहमति को विद्रोह का रूप लेने से पहले ही दबा सके।
प्रजा से नागरिक तक
1861 के दौर से लेकर आज के संवैधानिक दौर तक भारत में बहुत बड़ा बदलाव आया। भारतीय समाज का स्वरूप बदला है। साथ ही वह तरीका भी बदला है, जिससे राज्य किसी व्यक्ति के साथ व्यवहार करता है। आज, सरकार को अपनी वैधता लोगों की सामूहिक सहमति से मिलती है। व्यक्ति को अब केवल नियंत्रण की वस्तु नहीं माना जा सकता, बल्कि हमारे संविधान ने उसे अधिकारों का धारक बना दिया। इस संवैधानिक बदलाव ने ऐसे अधिकार दिए हैं, जिन्हें लागू किया जा सकता है और जिनकी गारंटी हर नागरिक को है। भारतीय संविधान के अनुच्छेद 14, 19, 21 और 22 ने, अन्य बातों के अलावा, हम सभी को राज्य की सत्ता के सामने संवैधानिक रूप से समान बना दिया और अब हम केवल ऐसे प्रजाजन नहीं हैं जिन पर शासन किया जाए।
समय के साथ एक और अहम बदलाव यह आया कि असहमति को सार्वजनिक रूप से ज़ाहिर करने को संवैधानिक मान्यता मिल गई और 'सार्वजनिक व्यवस्था' (Public Order) के बारे में हमारी पुरानी धारणाएं बदली हैं। आज, जायज़ असहमति हमारे लोकतंत्र की एक खास पहचान है। राज्य केवल व्यवस्था बनाए रखने वाला नहीं है और पुलिसिंग का काम सिर्फ़ गड़बड़ी को रोकना नहीं है। 'सार्वजनिक व्यवस्था' के बारे में हमारी सोच 'गड़बड़ी न होने' से बदलकर टकराव और अलग-अलग हितों के संवैधानिक प्रबंधन तक आ गई।
दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग ने सार्वजनिक व्यवस्था (2007) पर अपनी 5वीं रिपोर्ट में 'सार्वजनिक व्यवस्था' को लोगों को नियंत्रित करने के बजाय टकराव के प्रबंधन और राज्य की सत्ता को विनियमित करने के रूप में फिर से परिभाषित किया; इसमें जवाबदेही, अधिकारों और आपसी सहमति से बने संतुलन पर ज़ोर दिया गया। 1962 में सुप्रीम कोर्ट की 5 जजों की बेंच ने (कामेश्वर प्रसाद बनाम बिहार राज्य (1962 INSC 67) मामले में) कहा कि "प्रदर्शन किसी व्यक्ति या समूह की भावनाओं या विचारों का प्रत्यक्ष रूप है। इस तरह यह अपने विचारों को उन लोगों तक पहुँचाने का एक ज़रिया है, जिन तक उन्हें पहुंचाना है। इसलिए असल में यह भाषण या अभिव्यक्ति का ही एक रूप है।"
इसके अलावा, उसी साल सुप्रीम कोर्ट ने एक और अहम फ़ैसले में साफ़ तौर पर कहा कि "सार्वजनिक उपायों की आलोचना या सरकारी कार्रवाई पर टिप्पणी, चाहे वह कितनी भी कड़े शब्दों में क्यों न हो, उचित सीमाओं के भीतर होगी और भाषण और अभिव्यक्ति की आज़ादी के मौलिक अधिकार के अनुरूप होगी।" (केदार नाथ सिंह बनाम बिहार राज्य, 1962 INSC 17)। इसलिए आज असहमति और उसके कारण होने वाले प्रदर्शन सार्वजनिक व्यवस्था के विरोधी नहीं हैं, बल्कि वे एक काम करते हुए लोकतंत्र के संकेत और उसकी जीवंतता का पैमाना हैं।
जब कानून-व्यवस्था बदलती है तो पुलिसिंग भी बदलनी चाहिए
इन बदलावों के कारण पुलिस की भूमिका और कामकाज की नए सिरे से जांच करने की ज़रूरत है—एक ऐसी एजेंसी के तौर पर जो कानून लागू करती है और एक ऐसी संस्था के तौर पर जो संविधान में दिए गए नागरिकों के अधिकारों की रक्षा करती है। जब उस सामाजिक और संवैधानिक माहौल में भारी बदलाव आ गया हो, जिसमें पुलिस काम करती है, तो देश में पुलिस की भूमिका और ढांचे की फिर से जांच करना ज़रूरी हो जाता है। बदले हुए समय में पुलिस को सिर्फ़ ज़बरदस्ती और दमन से आगे बढ़कर काम करने की ज़रूरत है। बातचीत, तनाव कम करना और अधिकारों का ध्यान रखते हुए भीड़ को संभालना जैसे तरीके आज की पुलिसिंग का मुख्य आधार होने चाहिए।
भारत सरकार ने 1977 में आज़ादी के बाद देश की राजनीतिक, सामाजिक और आर्थिक स्थिति में आए बड़े बदलावों को देखते हुए राष्ट्रीय स्तर पर पुलिस व्यवस्था की व्यापक समीक्षा के लिए राष्ट्रीय पुलिस आयोग (NPC) का गठन किया। इस आयोग ने 8 रिपोर्टें तैयार कीं, जिनमें पुलिस की पेशेवर आज़ादी, कार्यकाल की सुरक्षा, जांच को कानून-व्यवस्था से अलग करने आदि जैसे अहम सुझाव दिए गए। हालांकि, ये सभी सुझाव सिर्फ़ कागज़ों तक ही सीमित रहे।
1996 में प्रकाश सिंह और अन्य रिटायर्ड पुलिस अधिकारियों ने NPC के सुझावों को लागू करने की मांग करते हुए सुप्रीम कोर्ट का दरवाज़ा खटखटाया (प्रकाश सिंह बनाम भारत संघ 2006 INSC 642)। इस मामले की सुनवाई के दौरान कोर्ट ने सरकार को NPC के सुझावों की फिर से जांच करने का निर्देश दिया। नतीजतन, 1998 में जे.एफ. रिबेरो की अध्यक्षता में एक और समिति बनाई गई। रिबेरो समिति ने 1998 और 1999 में दो रिपोर्टें सौंपीं, जिनमें उसने काफी हद तक NPC के सुझावों का समर्थन किया।
रिबेरो समिति के बाद सुधार का दायरा और बढ़ गया। पद्मनाभैया समिति (2000) ने इस बात की जांच की कि पुलिसिंग को कैसे आधुनिक बनाया जाए, जबकि मलिमथ समिति (2000–03) ने व्यापक आपराधिक न्याय प्रणाली के भीतर पुलिस सुधारों की जांच की। इसके बाद सोराबजी समिति (2005–06) ने एक नया पुलिस अधिनियम तैयार करके अंतिम विधायी कदम उठाया। जब 2006 में प्रकाश सिंह मामले का फैसला आया, तब तक दशकों से दिए जा रहे सुझावों पर बहुत कम अमल हुआ था; जिससे कोर्ट को यह निष्कर्ष निकालना पड़ा कि अब "और इंतज़ार नहीं किया जा सकता।"
प्रकाश सिंह बनाम भारत सरकार (UOI) मामले में सुप्रीम कोर्ट ने केंद्र और राज्य सरकारों को पुलिस व्यवस्था में बदलाव के लिए सात ज़रूरी निर्देश जारी किए। कोर्ट ने कहा कि इन सुझावों को लागू करने के लिए कानून में बदलाव ज़रूरी है।
अधूरा सुधार
हालांकि सुप्रीम कोर्ट ने निर्देश जारी किए, लेकिन 'पुलिस' राज्य का विषय होने के कारण, उन निर्देशों को लागू करना काफी हद तक राज्य सरकारों पर निर्भर था। केंद्र सरकार ने 2006 में सभी राज्यों को एक 'मॉडल पुलिस एक्ट' भेजा था और नए कानून बनाने का अनुरोध किया, लेकिन इसे हर जगह एक जैसा लागू नहीं किया गया। कुछ राज्यों ने नए कानून बनाए या मौजूदा कानूनों में बदलाव किए, लेकिन 1861 के कानून में देशव्यापी बदलाव नहीं हुआ।
सुप्रीम कोर्ट लगातार अपने निर्देशों के पालन से जुड़ी याचिकाओं पर सुनवाई कर रहा है – लेकिन पुलिसिंग पर अपने अधिकार को छोड़ने के लिए आज की राजनीति तैयार नहीं है। ये सुधार पुलिस और राजनीतिक कार्यपालिका (जो इन्हें लागू करती है) के बीच के रिश्ते पर असर डालते हैं। जो राजनीतिक वर्ग अपनी सत्ता बनाए रखने के लिए अभी भी पुलिस बल पर निर्भर है, वह ऐसे सुधार करने से हिचकिचाता है जो पुलिस को उनके राजनीतिक नियंत्रण से आज़ाद कर दें।
नतीजतन, इस संवैधानिक लोकतंत्र में पुलिस बल अभी भी औपनिवेशिक ढांचे के साये में काम कर रहा है। हम अभी भी अधिकारों पर आधारित पुलिसिंग मॉडल से बहुत दूर हैं, जो शांतिपूर्ण सभा और असहमति को संवैधानिक रूप से जायज़ गतिविधियों के तौर पर देखता है। पुलिसिंग में नियुक्तियां, तबादले और हर दूसरी चीज़ राजनीतिक दखल से मुक्त नहीं है। जांच और कानून-व्यवस्था बनाए रखने का काम, और इन दोनों पहलुओं की अलग-अलग ज़रूरतें, अभी भी आपस में उलझी हुई हैं। इसका मतलब है कि जांच की ईमानदारी से समझौता करना और कानून-व्यवस्था बनाए रखने की ज़्यादा ज़रूरी मांगों पर ध्यान देना।
साथ ही, संवैधानिक पुलिसिंग में जवाबदेही सिर्फ़ अंदरूनी नहीं हो सकती। अब समय आ गया कि ऐसे स्वतंत्र रास्ते बनाए जाएं जिनसे नागरिक मनमाने ढंग से शक्ति के इस्तेमाल, हिरासत में हिंसा, गैर-कानूनी पाबंदियों और अन्य दुर्व्यवहारों पर जवाब मांग सकें। अहम हिस्सेदार होने के नाते नागरिकों को जवाबदेही व्यवस्था का हिस्सा बनाया जाना चाहिए ताकि यह सुनिश्चित हो सके कि यह प्रक्रिया सिर्फ़ विभागीय अनुशासन तक सीमित न रहे। राज्य की ज़बरदस्ती करने वाली शक्ति का इस्तेमाल करने वाली फ़ोर्स को अपने ही आचरण का एकमात्र जज नहीं बनाया जा सकता।
इसके साथ ही, राजनीतिक दखलंदाज़ी को रोकने के लिए उचित उपाय भी किए जाने चाहिए। राजनीतिक दखल से बचाव और सार्वजनिक जवाबदेही को अब एक-दूसरे के विरोधी हितों के तौर पर नहीं देखा जा सकता। इससे इस बात पर भी नई चर्चा की ज़रूरत होगी कि असहमति पर प्रतिक्रिया देते समय जवाबदेही का क्या मतलब होगा।
एक संवैधानिक राज्य में जवाबदेही सिर्फ़ पुलिसिंग के नतीजों के मूल्यांकन तक सीमित नहीं होनी चाहिए, बल्कि उन्हें हासिल करने के लिए अपनाए गए तरीकों की वैधता और आनुपातिकता की भी जांच होनी चाहिए। मौजूदा दौर ने हमें एक बात सिखाई है कि असहमति के संवैधानिक अधिकार को कानून-व्यवस्था बनाए रखने की ज़िम्मेदारी वाले अधिकारी की मर्ज़ी के अधीन नहीं किया जा सकता।
पुलिसिंग का औपनिवेशिक मॉडल कानून-व्यवस्था और व्यक्तिगत आज़ादी को विरोधी हितों के तौर पर देखता है। इसलिए हर असहमति को 'अव्यवस्था' माना जाता है और पुलिस बल उसी तरह प्रतिक्रिया देता है जिसके लिए वह तैयार है। जब तक बातचीत, संवाद और कार्यों के लिए सार्वजनिक जवाबदेही जैसी अवधारणाएं पुलिसिंग ढांचे में कानूनी रूप से शामिल नहीं की जातीं, तब तक ज़बरदस्ती की संस्कृति खुद-ब-खुद बनी रहेगी।
इन सबके लिए संस्थागत बदलाव की ज़रूरत है, जिसे कानूनी ढांचे में बदलाव के बिना हासिल या बनाए नहीं रखा जा सकता। हमारी पुलिसिंग का संस्थागत ढांचा 1861 के एक्ट से बना है, जो हर समस्या की जड़ में है। जिस कानून का मूल आधार ही किसी दूसरे दौर का हो, उसे संशोधनों और बदलावों से नहीं बचाया जा सकता; उसे पूरी तरह बदलने की ज़रूरत है। ऐसा बदलाव जो संविधान और पुलिसिंग व कानून-व्यवस्था की समकालीन समझ से शुरू हो।
दशकों के आयोगों, सिफारिशों और अदालती फैसलों के सबूतों से यह नतीजा बिल्कुल साफ है - 1861 के एक्ट की जगह पुलिसिंग का एक आधुनिक, विकसित और संवैधानिक ढांचा आना चाहिए। जिस संस्था को राज्य की ज़बरदस्ती करने वाली शक्ति सौंपी गई, उसे आज़ादी, जवाबदेही और लोकतांत्रिक असहमति जैसे संवैधानिक मूल्यों के अनुरूप लाने की ज़रूरत है। समस्या संस्थागत है; इसलिए इसका समाधान भी संस्थागत तरीके से ही किया जाना चाहिए। मौजूदा मॉडल को बनाए रखने वाले कानूनी ढांचे को बदले बिना सार्थक बदलाव मुश्किल ही रहेगा।
लेखक- यशवंत सिंह भारत के सुप्रीम कोर्ट में एडवोकेट-ऑन-रिकॉर्ड हैं। ये उनके निजी विचार हैं।