यदि सत्ता में व्यक्ति के परिवर्तन के कारण वचनों को बदला जाता है तो व्यवसायी सरकारी अनुबंधों में प्रवेश करने से हिचकिचाएंगे : सुप्रीम कोर्ट

सुप्रीम कोर्ट ने केवल सत्ता में व्यक्ति के परिवर्तन के कारण सरकारी अनुबंधों में वचनों को बदलने वाले सार्वजनिक प्राधिकरणों के खिलाफ आगाह किया है। कोर्ट ने कहा कि यदि उत्तराधिकार वाले प्राधिकारी द्वारा सार्वजनिक हितों के किसी भी उचित आधार के बिना पिछले वचनों का उल्लंघन किया जाता है, तो व्यवसायी सरकारी अनुबंधों में प्रवेश करने से हिचकिचाएंगे।

ऐसी स्थिति अर्थव्यवस्था और कारोबारी माहौल के लिए प्रतिकूल होगी, कोर्ट ने चेतावनी दी।

भारत के मुख्य न्यायाधीश एनवी रमना, न्यायमूर्ति विनीत सरन और न्यायमूर्ति सूर्य कांत की एक पीठ ने एक निजी फर्म के साथ लीज डीड में शर्तों को बदलने में महाराष्ट्र सरकार के एक उपक्रम, सिटी एंड इंडस्ट्रियल डेवलपमेंट कॉरपोरेशन ऑफ महाराष्ट्र ("सिडको") के कार्यों को अस्वीकार कर दिया।

कोर्ट ने कहा,

"... यह याद रखना उचित है कि, केवल सार्वजनिक हित या खजाने को नुकसान के आधार पर, उत्तराधिकारी सार्वजनिक प्राधिकरण पिछले प्राधिकरण द्वारा किए गए कार्य को पूर्ववत नहीं कर सकता है। इस तरह के दावे को सामग्री तथ्यों, सबूतों और आंकड़ों का उपयोग करके साबित किया जाना चाहिए। यदि ऐसा नहीं होता, तो सरकार के शब्दों और वचनों में कोई पवित्रता नहीं रहेगी। व्यवसायी सरकारी अनुबंध में प्रवेश करने या उसे आगे बढ़ाने में कोई निवेश करने में संकोच करेंगे। इस तरह की प्रथा अर्थव्यवस्था और सामान्य रूप से कारोबारी माहौल के लिए प्रतिकूल है।"

तथ्यात्मक पृष्ठभूमि

11.06.2008 को, महाराष्ट्र के सिटी एंड इंडस्ट्रियल डेवलपमेंट कॉरपोरेशन ("सिडको") ने नवी मुंबई हवाई अड्डे के आसपास आवश्यक बुनियादी ढांचे के विकास के लिए भूमि को पट्टे पर देने के लिए एक निविदा मांगी। 25.07.2008 को, सिडको की कानूनी टीम द्वारा बोलीदाताओं की तकनीकी योग्यता की जांच के बाद, बोलियां खोली गईं। एमएस मेट्रोपोलिस होटल (प्रतिवादी संख्या 1) सबसे अधिक बोली लगाने वाले के रूप में उभरा और उसी दिन एक अन्य बोलीदाता यानी मैसर्स इंडियन होटल्स कंपनी लिमिटेड टद्वारा इसकी पात्रता पर आपत्ति जताई गई। विवाद की जांच करते हुए, सिडको के अधिकारी ने आपत्ति को खारिज कर दिया और बाद में 07.08.2008 को प्रस्तावित हवाई अड्डे के पास एक पांच सितारा होटल के निर्माण के लिए मेट्रोपोलिस के पक्ष में आवंटन पत्र जारी किया गया था। इसके बाद, मेट्रोपोलिस ने आवंटित भूमि के एक हिस्से के उपयोग को वाणिज्यिक-सह-आवासीय उपयोग में बदलने के लिए आवेदन किया। सिडको ने आवेदन स्वीकार कर लिया, लेकिन भूमि के कम क्षेत्र के लिए। इसके बाद, पांच सितारा होटल और वाणिज्यिक-सह-आवासीय परियोजना के लिए भूखंडों का एक उपखंड मांगा गया और इसे सिडको द्वारा स्वीकार कर लिया गया। मेट्रोपोलिस ने आगे मेसर्स शिशिर रियल्टी प्राइवेट लिमिटेड (प्रतिवादी संख्या 2) को वाणिज्यिक-सह-आवासीय भूखंड के संबंध में अपने अधिकारों को सौंपने का अनुरोध किया। सिडको ने मूल आवंटन में शिशिर को भागीदारों में से एक के रूप में संदर्भित करते हुए असाइनमेंट को मंज़ूरी दी। हवाई अड्डे पर अपनी परियोजना के लिए ऋण प्राप्त करने के लिए, शिशिर को सिडको द्वारा उसे सौंपे गए भूखंड को गिरवी रखने की अनुमति दी गई।

भूमि के प्लाटों के आवंटन में अनियमितता, उपयोग में परिवर्तन और निविदा के नियम व शर्तों से विचलन की शिकायत मिलने पर महाराष्ट्र सरकार ने प्रमुख सचिव, शहरी विकास विभाग को प्रारंभिक जांच करने का निर्देश दिया। उसी के आधार पर, सिडको के उपाध्यक्ष ने 06.12.2010 को प्रतिवादियों को कारण बताओ नोटिस जारी किया और अंत में 16.03.2011 को प्रतिवादियों की लीज डीड को रद्द कर दिया। उक्त आदेश को चुनौती देते हुए प्रतिवादियों ने बॉम्बे उच्च न्यायालय के समक्ष दो रिट याचिकाएं दायर कीं। भूखंड के आवंटन, भूमि उपयोग में बदलाव और उपखंड को चुनौती देते हुए एक जनहित याचिका भी दायर की गई।

उच्च न्यायालय ने मुख्य रूप से तीन बातों पर सिडको द्वारा पारित रद्दीकरण आदेश को रद्द कर दिया:

1. भूमि उपयोग में परिवर्तन और भूखंड के उप-विभाजन को सिडको द्वारा विधिवत अधिकृत किया गया था;

2. सिडको कोई सामग्री उल्लंघन दिखाने में विफल रहा;

3. सिडको को प्रॉमिसरी एस्टॉपेल के सिद्धांत के आधार पर आवंटन रद्द करने से रोक दिया गया

सिडको द्वारा उठाई गई आपत्तियां

सिडको की ओर से उपस्थित वरिष्ठ अधिवक्ता राकेश द्विवेदी ने तर्क दिया कि उच्च न्यायालय ने निविदा प्रक्रिया में प्रतिवादियों द्वारा किए गए स्पष्ट उल्लंघनों और अनियमितताओं पर विचार नहीं करने में गलती की है। यह दलील दी गई कि मेट्रोपोलिस, जो उस समय एक अपंजीकृत साझेदारी थी, ने निविदा दस्तावेज के खंड 4 (सी) और 8 (बी) के उल्लंघन में बोली लगाई थी, जो बोली के समय पंजीकरण को अनिवार्य करता था। सिडको ने तर्क दिया कि भूमि उपयोग और भूखंड के उपखंड में बाद में परिवर्तन करके मेट्रोपोलिस आवंटन पत्र के दायरे से बाहर चला गया था। आगे यह तर्क दिया गया कि एस्टॉपेल का लाभ प्रतिवादियों को नहीं दिया जा सकता है, यह देखते हुए कि आवंटन को रद्द करना जनहित में है।

महाराष्ट्र राज्य द्वारा दी गई दलील

महाराष्ट्र राज्य की ओर से पेश हुए वरिष्ठ अधिवक्ता आत्माराम नाडकर्णी ने सिडको द्वारा किए गए सबमिशन का समर्थन करते हुए कहा कि आवंटन के बाद निविदा की शर्तों को बदला नहीं जा सकता है।

याचिकाकर्ता द्वारा जनहित याचिका में दिए गये तर्क

निर्माण सेवाओं से जुड़े एक सामाजिक कार्यकर्ता, याचिकाकर्ता की ओर से पेश अधिवक्ता हरिंदर तूर ने मुख्य रूप से तर्क दिया कि भूमि उपयोग में परिवर्तन सीएल आवंटन पत्र की धारा 15 की हानि में था, जिसमें पांच सितारा होटल के प्रयोजन के लिए भूमि का उपयोग अनिवार्य किया गया था।

मेट्रोपोलिस की दलीलें

मेट्रोपोलिस ( आर 1) की ओर से पेश वरिष्ठ अधिवक्ता मुकुल रोहतगी ने प्रस्तुत किया कि होटल का निर्माण हवाई अड्डे के निर्माण पर निर्भर था। हवाई अड्डे के बिना होटल का निर्माण व्यावसायिक रूप से व्यवहार्य नहीं है। इस बात पर जोर दिया गया था कि वैश्विक मंदी के बीच, मेट्रोपोलिस ने केवल इस विचार पर बोली लगाने का फैसला किया कि पास में एक हवाई अड्डा बनाया जाना है और क्षेत्र को एक विशेष आर्थिक क्षेत्र घोषित किया जाएगा। चूंकि अभी भी हवाई अड्डा नहीं बना है, इसलिए फाइव स्टार होटल के निर्माण का उद्देश्य विफल हो गया है। भूमि उपयोग में परिवर्तन के निर्णय के संदर्भ में यह तर्क दिया गया कि यह 1997 की नीति के अनुरूप है।

शिशिर द्वारा दी गईं दलीलें

शिशिर ( आर 2) की ओर से वरिष्ठ अधिवक्ता, डॉ अभिषेक मनु सिंघवी ने तर्क दिया कि सिडको को पता था कि आवंटन के समय मेट्रोपोलिस ने साझेदारी के पंजीकरण के लिए आवेदन किया था, लेकिन फिर भी इसके साथ जाने का फैसला किया, क्योंकि इसकी बोली अगली पंक्ति की तुलना में 23 करोड़ रुपये अधिक थी। यह प्रस्तुत किया गया था कि प्रमुख सचिव द्वारा प्रतिवादियों को कोई नोटिस दिए बिना जांच का संचालन नैसर्गिक न्याय के सिद्धांतों के अपमान में है। यह दावा किया गया था कि सिडको रोक के सिद्धांत से बंधा है और मिलीभगत और इसके द्वारा उठाए गए वित्तीय नुकसान के आरोप निराधार हैं।

निविदा प्रक्रिया की समीक्षा में संवैधानिक न्यायालयों की भूमिका

मामले के मुद्दों पर विचार करने से पहले, सुप्रीम कोर्ट ने सरकार को वाणिज्यिक गतिविधियों में प्रवेश करने के लिए दिए गए संवैधानिक परमिट की पृष्ठभूमि में निविदा प्रक्रिया को देखने में संवैधानिक अदालतों की भूमिका की जांच करने के लिए निर्धारित किया। काउंसिल ऑफ सिविल सर्विस यूनियन बनाम सिविल सेवा मंत्री [1985] AC 374में , प्रशासनिक निर्णयों की न्यायिक समीक्षा के दायरे से संबंधित हाउस ऑफ लॉर्ड्स के एक ऐतिहासिक निर्णय पर भरोसा करते हुए, सुप्रीम कोर्ट ने चुनौती के आधार को अवैधता, तर्कहीनता, प्रक्रियात्मक अनुचितता, वैध अपेक्षा, आनुपातिकता के रूप में दोहराया।

कोर्ट ने आगे स्पष्ट किया कि प्रशासनिक फैसलों के मामलों में समानता, निष्पक्षता, आनुपातिकता और प्राकृतिक न्याय की कसौटी पर परीक्षण के तरीके, प्रणाली और मकसद खुले हैं। प्रशासनिक निर्णयों में हस्तक्षेप करने के लिए अदालतों का प्रतिबंध अधिकारियों को सार्वजनिक हित को आगे बढ़ाने में कर्तव्यों का पालन करने में सक्षम बनाना है। मैसर्स स्टार एंटरप्राइजेज बनाम सिटी एंड इंडस्ट्रियल डेवलपमेंट कॉरपोरेशन ऑफ महाराष्ट्र लिमिटेड (1990) 3 SCC 280 और टाटा सेल्युलर बनाम भारत संघ (1994) 6 SCC 651 पर भरोसा करते हुए सुप्रीम कोर्ट ने दोहराया कि हालांकि संवैधानिक अदालतों के दायरे को प्रशासनिक निर्णयों के लिए चुनौतियों पर विचार करने के लिए विस्तारित किया गया था, इसे नियमित तरीके से नहीं किया जा सकता है।

सुप्रीम कोर्ट के निष्कर्ष

प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का प्रमुख सचिव द्वारा पालन नहीं किया गया

अदालत ने कहा कि जांच स्वत: संज्ञान से शुरू की गई थी और न तो नोटिस दिए गए और न ही प्रतिवादियों को सुना गया। निर्णय के बाद एक अनौपचारिक सुनवाई प्रदान की गई जो वाइस चेयरमैन, सिडको द्वारा पारित रद्द करने के आदेश को समाप्त करती है। न्यायालय ने कहा कि प्रशासनिक आदेशों की समीक्षा करते समय प्राकृतिक न्याय एक महत्वपूर्ण पहलू है। प्रभावित पक्ष को प्रभावी सुनवाई का अवसर प्रदान करना कानून के शासन को कायम रखता है। उसी को दरकिनार करने का विकल्प अस्वीकार्य है।

मेट्रोपोलिस को बोली प्रक्रिया में भाग लेने के लिए अयोग्य नहीं ठहराया गया था

कोर्ट ने पाया कि बोली के लिए आवेदन करते समय मेट्रोपोलिस ने खुलासा किया था कि उसने फर्मों के रजिस्ट्रार के समक्ष पंजीकरण के लिए आवेदन किया था। सिडको की कानूनी टीम ने भी इस संबंध में उचित जांच की और आवंटन से पहले कोई आपत्ति नहीं उठाई। कोर्ट ने आगे कहा कि 321 करोड़ रुपये के अपेक्षित शुल्क को स्वीकार करने के बाद सिडको पात्रता पर सवाल उठाने की स्थिति में नहीं था, खासकर जब लगभग 13 साल पहले उन्होंने इस तरह की तकनीकी कारणों में नहीं जाना चुना था। बोली प्रक्रिया में मिलीभगत के आरोप पर टिप्पणी करते हुए, कोर्ट ने पाया कि सिडको इस बात से संतुष्ट नहीं हो सका कि कानून या अनुबंध के किस प्रावधान का उल्लंघन किया गया था जब मेट्रोपोलिस के साथी ने कथित तौर पर एक अलग बोली प्रस्तुत की थी।

भूमि उपयोग के परिवर्तन की अनुमति थी

सिडको महाराष्ट्र लिमिटेड बनाम मेसर्स श्री अंबिका डेवलपर्स सी ए संख्या 7581/ 2012 के अनुपात की सराहना करते हुए, जिसमें अदालत संतुष्ट थी कि विभिन्न स्तरों पर प्राधिकरण द्वारा समीक्षा की गई भूमि उपयोग में नीलामी के बाद परिवर्तन की अनुमति थी और सामान्य विकास नियंत्रण विनियमों के अनुसार, मामले में पूरी तरह से लागू होने पर, न्यायालय ने भूमि उपयोग परिवर्तन के मुद्दे पर सिडको के निवेदन को स्वीकार करने से इनकार कर दिया । साथ ही, जब सिडको ने पहले ही उत्तरदाताओं से 'उपयोगकर्ता परिवर्तन' शुल्क स्वीकार कर लिया था। आगे यह देखा गया कि हालांकि यहां विरोधाभासी संविदात्मक खंड हैं, एक सामंजस्यपूर्ण पठन यह प्रदर्शित करेगा कि निविदा दस्तावेज और आवंटन पत्र में खंड मौजूद हैं जो संशोधन की अनुमति देता है। न्यायालय की यह राय थी कि सिडको द्वारा दी गई भूमि उपयोग को बदलने की प्रारंभिक अनुमति वास्तव में हवाई अड्डे के निर्माण में देरी, आर्थिक मंदी और होटल स्थापित करने के लिए घाटे में चल रहे प्रयास जैसे सामग्री विचारों पर आधारित थी। कोर्ट ने आगे कहा कि सिडको की नीति भी आवंटित भूमि के उपयोग पर प्रतिबंध नहीं लगाने की थी।

भूखंडों का उप-विभाजन और बाद में स्वीकार्य अधिकारों का हस्तांतरण

सामान्य नियमों और शर्तों और आवंटन समझौते के अवलोकन पर, न्यायालय ने कहा कि उसने सभी आवश्यक भुगतान करने के बाद सिडको की पूर्व सहमति से अधिकारों के हस्तांतरण की अनुमति दी। अनुमति लीज प्रीमियम के भुगतान के बाद और लीज के समझौते के निष्पादन के बाद ही दी जा सकती थी। सिडको के पक्ष में दिया गया अति तकनीकी तर्क कि समझौते को उसी दिन निष्पादित किया गया था जिस दिन अधिकारों के हस्तांतरण की अनुमति देने के निर्णय को न्यायालय ने खारिज कर दिया था, जिसमें कहा गया था -

"सिडको पर, एक सार्वजनिक निकाय होने के नाते, निष्पक्ष रूप से कार्य करने का कर्तव्य है। तथ्यों से परिचित होने और इस तरह के हस्तांतरण की अनुमति देने के बाद, उन्हें संविदात्मक व्याख्या पर इस तरह के अति तकनीकी दृष्टिकोण को नहीं लेना चाहिए था।"

उपखण्ड एवं अधिकार के हस्तांतरण में कोई अवैधता या अनुचितता नहीं

यह तर्क कि राज्य को बड़े पैमाने पर वास्तविक नुकसान हुआ था, अदालत को बिना किसी सबूत के प्रभावित नहीं कर पाया। यह आयोजित किया गया -

"जब एक अनुबंध का मूल्यांकन किया जा रहा है, तो सार्वजनिक खजाने में अधिक धन की संभावना केवल सार्वजनिक हित की सेवा नहीं करती है। सार्वजनिक धन के नुकसान का दावा करने वाले राज्य द्वारा एक समान्य दावा संविदात्मक दायित्वों को त्यागने के लिए नहीं किया जा सकता है, खासकर जब यह है किसी सबूत या परीक्षण पर आधारित नहीं है। अनुबंधों को बनाए रखने और सार्वजनिक प्राधिकरणों की निष्पक्षता के बड़े सार्वजनिक हित भी खेल में हैं। ऐसे अनुबंधों की समीक्षा करते समय न्यायालयों को सार्वजनिक हित की व्यापक समझ होनी चाहिए।"

जगदीश मंडल बनाम उड़ीसा राज्य (2007) 14 SCC 517 और आंध्र प्रदेश डेयरी डेवलपमेंट कॉरपोरेशन फेडरेशन बनाम बी नरसिम्हा रेड्डी (2011) 9 SCC 286 का जिक्र करते हुए कोर्ट ने कहा कि नियुक्ति को रद्द करने का निर्णय सिडको में नव नियुक्त कार्यकारी प्रमुख द्वारा लिया गया था जो पहले के शासन द्वारा दिए गए वचन का स्थान नहीं ले सकता। इसे 'शासन प्रतिशोध' कहते हुए अदालत ने कहा कि इस तरह की घटना स्पष्ट रूप से संवैधानिक मूल्यों और कानून के शासन के लिए हानिकारक है।

सिडको प्रोमिसरी एस्टॉपेल के सिद्धांत से बंधा है

कोर्ट ने मोतीलाल पदमपत शुगर मिल्स कंपनी लिमिटेड बनाम उत्तर प्रदेश राज्य (1979) 2 ट SCC 409, भारत संघ बनाम गॉडफ्रे फिलिप्स इंडिया लिमिटेड (1985) 4 SCC 369 और एलआर द्वारा वसंतकुमार राधाकिसन वोरा (मृत) बनाम बॉम्बे पोर्ट के न्यासी बोर्ड (1991) 1 SCC 761 को उद्धृत किया, इस बात पर जोर देने के लिए कि प्रोमिसरी एस्टॉपेल के मामलों में सार्वजनिक हित की रक्षा केवल एक बयान नहीं हो सकती है और पर्याप्त सामग्री के साथ इसकी पुष्टि की जानी चाहिए।

कोर्ट ने आयोजित किया:

" समानता की मांग है कि जब राज्य या तो वित्तीय नुकसान या किसी अन्य सार्वजनिक हित के सबूत पेश करने में विफल रहा है, तो उसे अपने वादों को पूरा करने के लिए मजबूर किया जाना चाहिए। वास्तव में, यह उत्तरदाता पट्टेदार हैं जो गंभीर रूप से पूर्वाग्रह से ग्रस्त होंगे यदि एक महत्वपूर्ण राशि का निवेश करने और लंबी मुकदमेबाजी का सामना करने के बाद इस न्यायालय द्वारा रद्द करने के आदेश को बरकरार रखा जाए।"

कोर्ट ने आगे कहा कि -

"इस समय, यह याद रखना उचित है कि, केवल सार्वजनिक हित या खजाने को नुकसान के आधार पर, उत्तराधिकारी सार्वजनिक प्राधिकरण पिछले प्राधिकरण द्वारा किए गए कार्य को पूर्ववत नहीं कर सकता है। इस तरह के दावे को सामग्री तथ्यों, साक्ष्य और आंकड़ों का उपयोग करके सिद्ध किया जाना चाहिए। यदि ऐसा नहीं होता, तो सरकार के शब्दों और वचनों में कोई पवित्रता नहीं रहेगी। व्यवसायी सरकारी अनुबंध में प्रवेश करने या उसे आगे बढ़ाने में कोई निवेश करने में संकोच करेंगे। इस तरह की प्रथा अर्थव्यवस्था और सामान्य रूप से कारोबारी माहौल के लिए प्रतिकूल है।"

केस: वाइस चेयरमैन एंड मैनेजिंग डायरेक्टर, सिटी एंड इंडस्ट्रियल डेवलपमेंट कॉरपोरेशन महाराष्ट्र और अन्य बनाम शिशिर रियल्टी प्राइवेट लिमिटेड और अन्य

उद्धरण: LL 2021 SC 692

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