क्या भारत की पहल सिंधु जल संधि को फिर से दिशा देने में एक महत्वपूर्ण सफलता साबित होगी?

सिंधु जल संधि (आईडब्ल्यूटी) दुनिया के "सबसे सफल" सीमा पार जल समझौतों में से एक है, जो 1950 के दशक के अंत में भारत, पाकिस्तान और विश्व बैंक के बीच व्यापक चर्चाओं के परिणामस्वरूप सामने आया था। इसे लंबे समय से संस्थागत द्विपक्षीय जल-साझाकरण समझौतों के लिए मानक माना जाता रहा है, खासकर इसलिए क्योंकि इसने कई युद्धों और संकटों का सामना किया है और राजनीतिक संघर्षों से अपनी स्वतंत्रता का प्रदर्शन किया है।

हालाँकि, आईडब्ल्यूटी के साथ विवाद का इतिहास जुड़ा हुआ है और इसके अतिरिक्त, बढ़ती संख्या में राजनीतिक और तकनीकी असहमतियां वर्तमान में संधि की निरंतरता की क्षमता को कमज़ोर कर रही हैं।

हालांकि जल बंटवारे को लेकर पहले भी मतभेद रहे हैं, लेकिन इस बार विवाद संघर्षों को सुलझाने की प्रक्रिया से संबंधित है, क्योंकि भारत ने पर्यावरणीय नीति, सीमा पार आतंकवाद और जनसांख्यिकी में बदलावों का हवाला देते हुए आईडब्ल्यूटी के संशोधन के लिए सरकार-से-सरकार वार्ता शुरू करने के लिए औपचारिक रूप से पाकिस्तान को नोटिस दिया है, जो 20 महीनों में दूसरी बार है।

30 अगस्त, 2024 को, भारत ने उसी के अनुच्छेद XII (3) के प्रावधानों के अनुसार आईडब्ल्यूटी के संशोधन के लिए अनुरोध करते हुए एक औपचारिक नोटिस दिया, जिसके अनुसार, इस संधि के प्रावधानों को उस उद्देश्य के लिए दोनों सरकारों के बीच संपन्न एक विधिवत अनुसमर्थित संधि द्वारा समय-समय पर संशोधित किया जा सकता है। भारत का दावा है कि आईडब्ल्यूटी अपने वर्तमान स्वरूप में लंबे समय से अव्यवहारिक रहा है, विशेष रूप से पर्याप्त जनसंख्या और जलवायु परिवर्तनों के आलोक में।

पृष्ठभूमि:

1947 में अलग होने और अंततः स्वतंत्रता के बाद, भारत और पाकिस्तान ने 1960 में विश्व बैंक के तत्वावधान में एक संधि पर बातचीत करने के लिए मिलकर काम किया, जिसने विशाल सिंधु बेसिन पर अपने-अपने प्रभुत्व स्थापित किए, जिसमें छह नदियां हैं: पूर्व में रावी, ब्यास और सतलुज, और पश्चिम में झेलम, चिनाब और सिंधु।

मुख्य रूप से आईडब्ल्यूटी के तहत, पाकिस्तान को पश्चिमी नदियों के प्राकृतिक प्रवाह का अधिकांश हिस्सा प्राप्त करने का अधिकार दिया गया था और भारत को पूर्वी नदियों के पानी का विशेष रूप से उपयोग करने की अनुमति दी गई थी (अनुच्छेद II)। इसके अलावा, भारत को पश्चिमी नदियों में 3.6 एमएएफ की क्षमता वाले जलाशय बनाने के लिए कुछ प्रतिबंधित अधिकार दिए गए थे ताकि रन-ऑफ-रिवर तकनीक का उपयोग करके बिजली पैदा की जा सके और जम्मू और कश्मीर में सिंचाई के लिए पानी की आपूर्ति की जा सके (अनुच्छेद III)।

आईडब्ल्यूटी में एकतरफा निंदा, वापसी या समाप्ति का कोई प्रावधान नहीं है। यह एक ऐसा समझौता है जो हमेशा के लिए चलेगा।

दुनिया भर में आईडब्ल्यूटी की बहुत बड़ी कूटनीतिक उपलब्धि के रूप में प्रशंसा की गई। हालांकि, आलोचकों ने इसे एक बेकार सौदा बताया, जिसमें बताया गया कि पाकिस्तान ने पश्चिमी नदियों पर नियंत्रण हासिल कर लिया है, जिनमें माना जाता है कि सालाना 136 एमएएफ पानी होता है, जबकि भारत, जो एक ऊपरी तटवर्ती राज्य है, ने पूर्वी नदियों पर नियंत्रण बनाए रखा है, जिनमें अनुमान है कि सालाना केवल 33 एमएएफ पानी होता है। भारत, कुछ प्रतिबंधों के साथ, संधि के अनुसार पश्चिमी नदियों पर पनबिजली परियोजनाएं बना सकता है।

इसके अतिरिक्त, संधि दोनों देशों को कुछ खास उपयोगों के लिए एक-दूसरे की नदियों का उपयोग करने की अनुमति भी देती है, जैसे कि छोटी पनबिजली परियोजनाएं जिनके लिए बहुत कम या बिल्कुल भी जल भंडारण की आवश्यकता नहीं होती है। हालांकि किशनगंगा और रतले पनबिजली बांधों पर लंबे समय से असहमति रही है, जो दोनों ही केंद्र शासित प्रदेश जम्मू और कश्मीर में स्थित हैं, संधि ने अनिवार्य रूप से जल बंटवारे पर शांति की गारंटी दी है।

भारतीय बांधों के डिजाइन, जिनका उद्देश्य बिजली पैदा करना है, ने पाकिस्तान को चिंतित कर दिया है, जिसका आरोप है कि भारत संधि का उल्लंघन कर रहा है क्योंकि बांधों से नदियों के प्रवाह में बाधा उत्पन्न होगी जो पाकिस्तान की 80% सिंचित फसलों के लिए पानी की आपूर्ति करती हैं।

दूसरी ओर, भारत ने संधि में उल्लिखित शिकायत निवारण प्रक्रिया को रोकने के बजाय पाकिस्तान का मुकाबला करते हुए इन आरोपों का खंडन किया है।

संधि के तहत विवादों का समाधान:

विवादों को हल करने की प्रक्रिया को आईडब्ल्यूटी के तहत वर्गीकृत किया गया है। स्थायी सिंधु आयोग, जिसमें पाकिस्तान से एक आयुक्त और भारत से एक आयुक्त होता है, संधि के तहत विवाद के समाधान का पहला स्तर है। 1960 (जिस वर्ष आईडब्ल्यूटी लागू हुआ) और 2022 के बीच भारत और पाकिस्तान में दोनों पक्षों के पीआईसी आयुक्तों के बीच 118 बैठकें हुई हैं। इस पैनल का उद्देश्य छोटे, मुख्य रूप से तकनीकी प्रश्नों को हल करना है। यदि इस प्रक्रिया को पूरा करने के बाद भी समस्याओं का समाधान नहीं किया जाता है तो 'प्रश्न' 'मतभेद' और अंततः 'विवाद' बन जाते हैं।

विश्व बैंक उन्हें अगले स्तर पर ले जाने के लिए एक तटस्थ विशेषज्ञ की नियुक्ति करके उनमें मध्यस्थता करने का निर्णय ले सकता है। यदि तटस्थ विशेषज्ञ संतोषजनक समाधान तक पहुंचने में असमर्थ है तो हेग में एक स्थायी मध्यस्थता न्यायालय की तीसरी व्यवस्था सामने आती है।

आईडब्ल्यूटी को लेकर मौजूदा विवाद किशनगंगा और रतले हाइड्रो परियोजनाओं के बारे में लंबे समय से चली आ रही असहमति की पृष्ठभूमि में है। जब पाकिस्तान ने 2015 में परियोजनाओं के लिए पहली बार दो पनबिजली परियोजनाओं के डिजाइन तत्वों पर आपत्ति जताई थी , विश्व बैंक को इस मुद्दे को हल करने के लिए एक "तटस्थ विशेषज्ञ" भेजने के लिए कहा गया था।

इसके बाद पाकिस्तान ने अपना विचार बदल दिया और 2016 में, मामले को मध्यस्थता अदालत द्वारा तय करने का फैसला किया। फिर भी, भारत इस बात पर अड़ा रहा कि संघर्ष को हल करने के लिए "तटस्थ विशेषज्ञ" पद्धति का ही इस्तेमाल किया जाना चाहिए। वार्ता की विफलता के बाद अक्टूबर 2022 में विश्व बैंक द्वारा मध्यस्थता न्यायालय के अध्यक्ष और एक तटस्थ विशेषज्ञ की नियुक्ति की गई। हालांकि, भारत ने मध्यस्थता न्यायालय में भाग लेने से इनकार कर दिया, यह चेतावनी देते हुए कि "समान मुद्दों पर इस तरह के समानांतर विचार आईडब्ल्यूटी के किसी भी प्रावधान के अंतर्गत नहीं आते हैं।"

वर्तमान हंगामा:

जैसा कि ऊपर उल्लेख किया गया है, भारत ने आईडब्ल्यूटी के अनुच्छेद XII(3) के अनुसार आईडब्ल्यूटी की समीक्षा और संशोधन करने के अपने इरादे से पाकिस्तान को औपचारिक रूप से सूचित किया। 30 अगस्त की अधिसूचना में सरकार से सरकार के बीच बातचीत की मांग की गई है, जिसमें स्थिति में महत्वपूर्ण और अप्रत्याशित बदलावों का हवाला दिया गया है, जिसके लिए संधि के दायित्वों की समीक्षा की आवश्यकता है। भारत की ओर से जारी नोटिस में अनुरोध किया गया है कि पाकिस्तान अनुच्छेद XII(3) के अनुसार संधि में संशोधन करने के लिए बातचीत करे, जिसमें लिखा है, "इस संधि के प्रावधानों को समय-समय पर दोनों सरकारों के बीच उस उद्देश्य के लिए संपन्न एक विधिवत अनुसमर्थित संधि द्वारा संशोधित किया जा सकता है।"

हालांकि, यह पहली बार नहीं है कि भारत ने पाकिस्तान को संधि पर फिर से विचार करने की आवश्यकता के बारे में सूचित किया।

25 जनवरी, 2023 को, नई दिल्ली ने भारतीय पक्ष की जलविद्युत परियोजनाओं पर बार-बार आपत्तियां उठाकर संधि को लागू करने में इस्लामाबाद की 'अड़ियलपन' का हवाला देते हुए समीक्षा की मांग की और इसे 62 वर्षों में सीखे गए सबक के रूप में उचित ठहराया।

फिर भी, पाकिस्तान की ओर से कोई ठोस प्रतिक्रिया नहीं मिली। भारत ने 1960 में आईडब्ल्यूटी पर हस्ताक्षर किए जाने के बाद से दुनिया में आए गहन बदलावों को रेखांकित किया। स्वच्छ ऊर्जा लक्ष्यों को पूरा करने के लिए भारत की बढ़ती निर्भरता और उत्सर्जन को कम करने की आवश्यकता के मद्देनजर, इसके हालिया नोटिस में बातचीत करने के महत्व पर जोर दिया गया।

इसके अलावा, भले ही आईडब्ल्यूटी दशकों तक जल सहयोग की गारंटी देने में सफल रहा हो, लेकिन हाल के दिनों में बदलते भू-राजनीतिक तनावों ने इसे नए सिरे से जांच के दायरे में ला दिया है। आईडब्ल्यूटी में पर्यावरणीय मुद्दों को संबोधित करने के लिए विशेष उपाय भी शामिल नहीं हैं, जिससे अधिक गंभीर जल विवाद हो सकते हैं क्योंकि जलवायु परिवर्तन के प्रभाव हाल ही में अधिक ध्यान देने योग्य होते जा रहे हैं। लगातार सीमा पार आतंकवाद का प्रभाव भी भारत के लिए सबसे गंभीर चिंताओं में से एक है। जाहिर है, भारत द्वारा इन चिंताओं की पृष्ठभूमि में पाकिस्तान को नोटिस भेजा गया था।

अंतर्राष्ट्रीय कानून के तहत सहारा:

पाकिस्तान को आईडब्ल्यूटी के साथ एक बेहतरीन सौदा मिल रहा है। सिंधु बेसिन की तीन प्रमुख पश्चिमी नदियां - सिंधु, झेलम और चिनाब - जो बेसिन के 80 प्रतिशत पानी की आपूर्ति करती हैं - पाकिस्तान को दी गई हैं, इस तथ्य के बावजूद कि इसके प्रावधानों में भारत और पाकिस्तान को तीन-तीन नदियां दी गई हैं। संधि भारत को पूरे सिंधु नदी बेसिन में बहने वाले पानी का केवल 20 प्रतिशत हिस्सा देती है, और भारत जानता है कि उसे कमतर आंका गया है।

कहने की ज़रूरत नहीं है कि भारत की आईडब्ल्यूटी के बारे में वैध चिंताएं हैं। इसलिए, भारत ने पाकिस्तान को नोटिस भेजने से पहले अपने सभी विकल्पों पर सावधानीपूर्वक विचार किया होगा।

प्रासंगिक रूप से, आईडब्ल्यूटी के "संशोधन" के बारे में पाकिस्तान को भारत की जनवरी 2023 की अधिसूचना की तुलना में, नवीनतम नोटिस (अगस्त 2024 में जारी) गुणात्मक रूप से अलग और एक कदम ऊपर है।

भारत इस बार आईडब्ल्यूटी की "समीक्षा और संशोधन" का अनुरोध कर रहा है, जो एक ऐसा कदम है जो मूल रूप से संधि को रद्द करने और इस पर फिर से बातचीत करने की इच्छा पर जोर देता है। संयोगवश, जनवरी 2023 में भारत द्वारा अपना नोटिस भेजे जाने से कुछ घंटे पहले - जिसका भारत ने बहिष्कार किया था - मध्यस्थता न्यायालय ने यह तय करने के लिए अपनी पहली सुनवाई शुरू की कि क्या उसके पास पाकिस्तान के अनुरोध को संभालने की क्षमता है।

जुलाई 2023 में, न्यायालय ने भारत की चिंताओं को खारिज कर दिया और सुनवाई आयोजित करने की उसकी क्षमता को बरकरार रखा। हालांकि, भारत ने मामले के गुण-दोष चरण तक अपना बहिष्कार जारी रखा, जो एकतरफा जारी रहा (गुण-दोष पर पहला चरण जुलाई 2024 में समाप्त हुआ)।

चूंकि भारत ने अब आईडब्ल्यूटी की “समीक्षा” और “संशोधन” दोनों के लिए अनुरोध किया है, इसलिए यहाँ अंतर्राष्ट्रीय कानून के तहत दोनों शब्दावली के बारे में विस्तार से बताना ज़रूरी है। संधियों के कानून पर वियना कन्वेंशन (वीएलसीटी), 1969, सिंधु संधि के संशोधनों से संबंधित कानून को नियंत्रित करता है। संधि के संशोधन को संधि के अध्याय V में शामिल किया गया है, विशेष रूप से अनुच्छेद 41 के तहत। संक्षेप में, संशोधन संधि के प्रभावों को बदलते हैं, जो इसके इच्छित उद्देश्य के साथ संघर्ष नहीं कर सकते। जहां तक संशोधन का सवाल है, कुछ संधियां संधि के अलग-अलग प्रावधानों के संबंध में "संशोधन" शब्द का इस्तेमाल करती हैं और पूरी संधि की सामान्य समीक्षा के लिए "संशोधन" शब्द का इस्तेमाल करती हैं। नतीजतन, यह स्पष्ट है कि भारत आईडब्ल्यूटी में आमूलचूल परिवर्तन चाहता था, यही वजह है कि पाकिस्तान को लगातार नोटिस भेजे गए। आने वाले वर्षों में भारत की यह कार्रवाई एक महत्वपूर्ण सफलता साबित हो सकती है।

दोनों देशों को इस संधि से लाभ हो सकता है। आईडब्ल्यूटी का संशोधन और संशोधन। अब, देश नाइजर बेसिन प्राधिकरण (एनबीए) जैसे उदाहरणों से सीख ले सकते हैं, जिसने 1980 में नाइजर नदी आयोग (एनआरसी) की जगह नियामी समझौते (जिस पर वर्ष 1964 में हस्ताक्षर किए गए थे और जिसने 1963 में हस्ताक्षरित नियामी अधिनियम की जगह ली थी) में किए गए संशोधनों के साथ एनबीए के सदस्य राज्यों में नाइजर नदी के निम्नलिखित तटवर्ती राज्य शामिल हैं: नाइजर, बेनिन, चाड, गिनी, कोटे डी आइवर, माली, नाइजीरिया, कैमरून और बुर्किना फासो।

जाहिर है, 1963 में हस्ताक्षरित प्रारंभिक संधि के बाद से कई बदलाव किए गए हैं। जैसे-जैसे नाइजर बेसिन की माँगें विकसित हुईं, वैसे-वैसे इसकी कानूनी व्यवस्था भी विकसित हुई। पिछली आधी सदी में यह लगातार बदल रही है। हाल ही में एनबीए से जलवायु परिवर्तन के प्रभावों का और भी व्यापक तरीके से जवाब देने का आह्वान किया गया है। नाइजर नदी एक विकासशील शासन की संभावना को प्रदर्शित करती है, जो इसे अनुकरण करने के लिए एक उत्कृष्ट मॉडल बनाती है। नताली ए नैक्स जैसे लेखक इस बात पर जोर देते हैं कि संधि में परिवर्तन और संशोधन भी उतने ही प्रभावी हो सकते हैं। बीजी वर्गीज जैसे भारतीय विद्वान हैं, जो वर्तमान आईडब्ल्यूटी में संशोधन की आवश्यकता का समर्थन करते हैं और तर्क देते हैं कि आईडब्ल्यूटी (आईडब्ल्यूटी II) का संशोधित संस्करण वर्तमान आईडब्ल्यूटी की नींव पर बनाया जा सकता है क्योंकि आईडब्ल्यूटी का अनुच्छेद 7 भविष्य में सहयोग में विस्तार की अनुमति देता है।

इसके अलावा, भारत के लिए सबसे अच्छा तरीका पाकिस्तान को नोटिस देना था क्योंकि संधि में निकास खंड की अनुपस्थिति में, भारत को एकतरफा निरस्तीकरण का बचाव करना मुश्किल हो सकता है। वीएलसीटी का अनुच्छेद 56, उस संधि से वापसी की बात करता है जिसमें इसके लिए कोई प्रावधान नहीं है। हालांकि, वीएलसीटी देशों को एकतरफा वापसी की अनुमति देता है, यह केवल 27 जनवरी, 1980 के बाद की गई संधियों पर लागू होता है, और भारत ने न तो इसकी पुष्टि की है और न ही इस पर हस्ताक्षर किए हैं। हालांकि, इसे अंतर्राष्ट्रीय कानून के उभरते हुए प्रथागत नियम के रूप में भरोसा किया जा सकता है। अगर भारत ने एकतरफा आईडब्ल्यूटी निरस्तीकरण का रास्ता चुना होता, तो उसे वैश्विक प्रतिक्रिया का भी सामना करना पड़ सकता था। साथ ही, हर द्विपक्षीय और बहुपक्षीय संधि और समझौते पर इस समझ के साथ हस्ताक्षर किए जाते हैं कि "समझौतों को बनाए रखा जाना चाहिए," या किसी भी संधि या समझौते के संबंध में सद्भावना का उपयोग किया जाना चाहिए।

इसे "पैक्टा सुंट सर्वंदा" के सिद्धांत के रूप में जाना जाता है। इसका तात्पर्य यह है कि संधि के किसी भी परिवर्तन, निलंबन और समाप्ति को उसमें निर्धारित शर्तों के अनुसार लागू किया जाएगा।

आईडब्ल्यूटी को इस बात का एक लचीला उदाहरण माना जाता है कि कैसे अंतरराष्ट्रीय कानून भारत और पाकिस्तान के बीच चल रही शत्रुता में भी तनाव को कम कर सकता है और सहयोग को बढ़ावा दे सकता है। दोनों राज्य पक्षों के बीच विरोधी संबंधों ने संधि को लंबे समय तक जीवित रहने से नहीं रोका है।

फिर भी, समय के साथ परेशानियां सामने आने लगी हैं और चल रहे संघर्ष के क्षेत्रों और संधि के साथ बढ़ते असंतोष को बहुत लंबे समय तक नज़रअंदाज़ नहीं किया जा सकता है।

इस कारण से, तकनीकी और कानूनी प्रगति का अनुपालन करने वाले आईडब्ल्यूटी के एक नए संस्करण पर कानून में सुधार के अवसर के रूप में फिर से बातचीत की जानी चाहिए। समझौते की सफलतापूर्वक समीक्षा की जा सकती है और इसे वर्तमान अंतर्राष्ट्रीय जलमार्ग कानून और जल गुणवत्ता, पर्यावरणीय स्थिरता, जलवायु परिवर्तन और न्यायसंगत बंटवारे आदि के बारे में बढ़ती चिंताओं के साथ बेहतर ढंग से संरेखित करने के लिए फिर से बातचीत की जा सकती है। आईडब्ल्यूटी भारत-पाकिस्तान द्विपक्षीय संबंधों को बेहतर बनाने के लिए आशा की किरण हो सकता है, अगर इस पर कुशलता से फिर से बातचीत की जाए, और भारत द्वारा पाकिस्तान को "समीक्षा" और "संशोधन" का अनुरोध करने वाला नोटिस उस दिशा में पहला महत्वपूर्ण कदम साबित हो सकता है।

लेखिका- ज्योति सिंह, दिल्ली स्थित एडवोकेट और भारत सरकार के विदेश मंत्रालय की पूर्व कानूनी सलाहकार हैं। विचार व्यक्तिगत हैं।