129वें संविधान संशोधन विधेयक, 'एक राष्ट्र, एक चुनाव' की असंवैधानिकता

केंद्र सरकार एनजेएसी के बाद से अपने सबसे महत्वाकांक्षी संविधान संशोधन को आगे बढ़ाने के लिए तैयार है- साल में एक बार सभी चुनाव कराने का सपना। 2024 का विधेयक संख्या 275 [इसके बाद "विधेयक" कहा जाएगा] और 2024 का विधेयक संख्या 276 संसद में चर्चा के लिए पेश किया गया है। अहम सवाल यह है कि क्या यह संवैधानिक जांच की कसौटी पर खरा उतरेगा या फिर इसी तरह की हार का सामना करेगा?

इस साल की शुरुआत में 18 सितंबर, 2024 को केंद्रीय मंत्रिमंडल ने पूर्व राष्ट्रपति रामनाथ कोविंद की अध्यक्षता वाली उच्च स्तरीय समिति ["समिति"] की सिफारिशों को स्वीकार कर लिया था, जिसमें पहले चरण के रूप में लोकसभा और राज्य विधानसभाओं के लिए एक साथ चुनाव कराने और अगले चरण में आम चुनाव के 100 दिनों के भीतर नगरपालिका और पंचायत चुनाव कराने का प्रस्ताव रखा गया था। अब यह देखना बाकी है कि क्या यह ऐतिहासिक बदलाव संवैधानिक जांच की अंतिम परीक्षा में खरा उतर पाएगा?

यह लेख प्रस्ताव के राजनीतिक आयामों में जाने से बचता है और इसके बजाय संवैधानिक सिद्धांतों के लेंस के माध्यम से समिति की सिफारिशों का मूल्यांकन करने पर ध्यान केंद्रित करता है, जिन्होंने लंबे समय से हमारे लोकतंत्र की नींव को बनाए रखा है। हम एक साथ चुनाव कराने के आर्थिक लाभों पर चर्चा करने से बचते हैं, जिसे समिति द्वारा 'एक राष्ट्र, एक चुनाव' [इसके बाद 'ओएनओई'] के रूप में संदर्भित किया जाता है।

इस लेख का एकमात्र ध्यान मुख्य संवैधानिक प्रश्नों पर है: क्या संसद को ये संशोधन करने का अधिकार है? क्या प्रस्ताव संवैधानिक सिद्धांतों के अनुरूप हैं, या क्या वे लोकतंत्र की बुनियादी संरचना, विशेष रूप से संघवाद और संसदीय लोकतंत्र को कमजोर करते हैं? यह समझने के लिए कि प्रस्तावित अभ्यास संवैधानिक होगा या नहीं, हमें पहले ओएनओई का अर्थ समझना होगा। समिति ओएनओई को इस प्रकार परिभाषित करती है: "'एक साथ चुनाव' अभिव्यक्ति का अर्थ लोकसभा और सभी विधानसभाओं को एक साथ बनाने के लिए आयोजित आम चुनाव होगा।"

सबसे पहले, समिति ने लोकतंत्र के तीसरे स्तर- पंचायतों और नगर पालिकाओं के चुनावों को एक साथ चुनाव की अपनी परिभाषा में शामिल करने/उल्लेख करने में अनिच्छुक होकर पूरी प्रक्रिया को कमजोर कर दिया है। समिति की 'एक साथ चुनाव' की परिभाषा से तीसरे स्तर- पंचायतों और नगर पालिकाओं को बाहर रखने से ओएनओई का मूल सार कमजोर हो जाता है। तीनों स्तरों को शामिल किए बिना, प्रस्ताव अपने घोषित लक्ष्यों और उद्देश्यों- भारत में ओएनओई के मूल भाव के अनुरूप नहीं है।

प्रस्तावित संवैधानिक संशोधन:

ओएनओई के संचालन के लिए अपने रोडमैप में रिपोर्ट ने रिपोर्टों की जांच की है, संवाद आयोजित किए हैं और मुद्दों पर विचार-विमर्श किया है और निष्कर्ष निकाला है कि चुनावों पर अत्यधिक खर्च को बचाने के लिए, भारत को अपने संविधान में ओएनओई मॉडल रखना चाहिए। हालांकि, ओएनओई के आयोजन के लिए विधेयक, समिति की सिफारिशों का पालन करता है और संविधान में 15 संशोधनों की सिफारिश करता है जिन्हें दो संशोधन विधेयकों के माध्यम से लागू किया जाना है। पहला विधेयक संविधान में संशोधन करेगा ताकि एक साथ चुनाव प्रणाली में परिवर्तन हो सके और लोकसभा या राज्य विधानसभा के लिए निर्धारित पांच साल के कार्यकाल की समाप्ति से पहले नए चुनाव की प्रक्रिया तय की जा सके। दूसरा विधेयक दिल्ली और जम्मू, कश्मीर और लद्दाख के केंद्र शासित प्रदेशों में चुनावों को कॉन्फ़िगर करने से संबंधित है।

ओएनओई के समर्थकों का तर्क है कि ओएनओई को लागू करने से बार-बार होने वाले चुनावों का वित्तीय बोझ कम होगा। हालांकि, यह कथित दक्षता प्रमुख लोकतांत्रिक संरचनाओं को कमज़ोर करने की कीमत पर आती है। इस लेख में, हम तर्क देते हैं कि संशोधनों के साथ मूल रूप से 4 समस्याएं हैं, सबसे पहले, यह ईसीआई और राष्ट्रपति को अत्यधिक विवेक प्रदान करता है। दूसरे, यह सीधे निर्वाचित विधायिकाओं को गारंटीकृत 5 साल के कार्यकाल को खत्म कर देता है। तीसरे, समिति ने निष्कर्ष निकाला है कि प्रस्तावित संशोधनों के लिए राज्य विधानसभाओं के अनुसमर्थन की आवश्यकता नहीं होगी। और अंत में, प्रस्ताव राज्य विधानसभाओं पर लोक सभा को अनुचित प्राथमिकता प्रदान करते हैं। पाठकों की उचित समझ के लिए, तर्कों को दो भागों में विभाजित किया गया है- प्रत्येक भाग में ऊपर बताई गई 4 समस्याओं में से 2 पर चर्चा की गई है। इस भाग में, हम पहली दो समस्याओं पर चर्चा करेंगे।

संवैधानिक निकायों के प्रति अत्यधिक विवेकाधिकार

प्रस्तावित संशोधित अनुच्छेद 82ए, उप-अनुच्छेद (1) बिल्कुल वैसा ही है जैसा समिति द्वारा प्रस्तावित किया गया था। यह राष्ट्रपति को आम चुनावों के बाद लोक सभा की पहली बैठक की तिथि, जिसे 'नियत तिथि' कहा जाएगा, पर अधिसूचना जारी करने का अधिकार देता है, जिससे प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए को लागू किया जा सकता है। इस प्रस्ताव का समस्यात्मक पहलू यह है कि इस शक्ति का राष्ट्रपति के कार्यालय में केंद्रीकरण हो जाता है, जो हमारे लोकतंत्र के संघीय ढांचे में असंतुलन पैदा कर सकता है। हमारे संविधान की योजना के तहत, राष्ट्रपति हमेशा मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह पर कार्य करेगा। जब ओएनओई देश के चुनावों को पूरी तरह से बदलने की कोशिश करता है, तो सभी हितधारकों, जैसे विधानसभाओं और स्थानीय निकायों की आवाज़ों पर विचार किया जाना चाहिए।

एक और मुद्दा जो उठ सकता है यदि आम चुनावों के बाद सदन में बहुमत नहीं होता है और राष्ट्रपति किसी ऐसे सांसद को प्रधानमंत्री पद की शपथ दिलाते हैं, जिसे सदन का विश्वास प्राप्त नहीं है, तब भी प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए (1) के तहत शक्ति का प्रयोग करके ओएनओई निर्धारित किया जा सकता है या यदि सदन में बहुमत नहीं होता है, तो राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह लिए बिना अनुच्छेद 82ए (1) के तहत अधिसूचना जारी करने या न करने का निर्णय ले सकते हैं। प्रस्तावित संशोधन ईसीआई को प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए (5) के तहत शक्ति प्रदान करते हैं, जो समिति द्वारा प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए (4) के अनुरूप है। यदि ईसीआई की राय है कि आम चुनावों के समय किसी विधानसभा के चुनाव नहीं कराए जा सकते हैं, तो वह राष्ट्रपति को सिफारिश कर सकता है, जो तब एक आदेश द्वारा घोषित कर सकते हैं कि उस विधानसभा के चुनाव बाद की तारीख में कराए जा सकते हैं।

यह प्रस्ताव न केवल विधानसभा चुनावों में हस्तक्षेप करने का व्यापक विवेक देता है, बल्कि इसमें उन राज्य विधानसभाओं के प्रति सौतेला व्यवहार करने की संभावना भी है, जहां केंद्र में सत्ताधारी पार्टी को उस विशेष राज्य में अपने विपक्ष का सामना करने का भरोसा नहीं है। प्रस्तावित अनुच्छेद में यह स्पष्टता नहीं है कि चुनाव आयोग की यह 'राय' किस आधार पर है, जिससे चुनावों को टालने के लिए व्यक्तिपरक निर्णय लेने की अनुमति मिलती है। इस प्रस्ताव के साथ 3 और समस्याएं हैं- सबसे पहले, यह सीधे संघीय मॉडल पर आघात करता है, जिसके तहत अगर चुनाव आयोग उक्त राय बनाता है तो राज्यों की कोई भूमिका नहीं होगी।

केंद्र में सत्ताधारी पार्टी को अनुचित लाभ है, एक तरह से ऊपरी बढ़त है, क्योंकि राष्ट्रपति, जो मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह पर काम करते हैं, चुनाव आयोग द्वारा उन राज्यों में चुनाव स्थगित करने की राय के बाद अंतिम प्राधिकारी होते हैं, जहां विपक्षी पार्टी को जनता का जनादेश प्राप्त करने का भरोसा है। दूसरे, इन प्रस्तावों में लोक सभा को एक विशेष प्राथमिकता दी गई है क्योंकि प्रस्तावित उप-अनुच्छेद ईसीआई को समान राय बनाने की शक्ति प्रदान नहीं करता है, जिसके तहत यदि लोक सभा के चुनाव आम चुनावों के समय नहीं कराए जा सकते हैं, तो उन्हें भी स्थगित किया जा सकता है। यह अभिमानपूर्ण है कि विधानसभाओं के पास उन समयों पर एकाधिकार है, जब आम चुनावों के समय चुनाव नहीं कराए जा सकते हैं, इसलिए राष्ट्रपति द्वारा स्थगन की मांग की जाती है।

अंत में, अनुच्छेद 172(1) द्वारा विश्वास सदन को गारंटीकृत 5-वर्ष का कार्यकाल प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए, उप-अनुच्छेद (4) द्वारा उप-अनुच्छेद (6) के साथ पढ़ा गया है - जिसके तहत अनुच्छेद 82ए (5) के तहत स्थगन का राष्ट्रपति आदेश जारी होने के बाद, जब भी भविष्य की तारीख पर नई विधानसभा चुनी जाती है, तो उसका पूरा 5-वर्ष का कार्यकाल नहीं होगा, बल्कि यह लोकसभा के पूर्ण कार्यकाल के साथ समाप्त हो जाएगा, इस प्रकार, गणितीय रूप से 5-वर्ष से कम का कार्यकाल रह जाएगा। राष्ट्रपति और ईसीआई के हाथों में सत्ता को केंद्रीकृत करके, ओएनओई संघीय ढांचे से संतुलन को हटाकर शासन के अधिक केंद्रीकृत रूप की ओर ले जाने की धमकी देता है।

संवैधानिक निकायों को दिए गए विवेक का विश्लेषण करने के बाद, आइए अब दूसरे प्रमुख मुद्दे पर आते हैं: पांच साल के कार्यकाल का समझौता।

पांच साल के कार्यकाल का समझौता

(i) संसद के कार्यकाल के लिए संशोधन प्रस्ताव

प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए, उप-अनुच्छेद (1), जो समिति की रिपोर्ट के अनुच्छेद 82ए(1) के अनुरूप है, राष्ट्रपति को उस तिथि को अनुच्छेद के प्रावधानों को लागू करने के लिए अधिसूचना जारी करने का अधिकार देता है, जिसे वह 'नियत दिन' कहता है। रिपोर्ट ने सीधे निर्वाचित विधायिका के कार्यकाल को 2 श्रेणियों में वर्गीकृत किया- पूर्ण कार्यकाल और अव्यवहित कार्यकाल। पूर्व वर्तमान अनुच्छेद 83(2) में प्रदान किया गया कार्यकाल है- जो विश्वासपात्र सदन को पूर्ण पांच साल का कार्यकाल सुनिश्चित करता है। हालांकि, बाद वाले का मतलब है कि अगर लोकसभा को पहले ही भंग कर दिया जाता है (यानी पूर्ण अवधि की समाप्ति से पहले) तो विघटन की तिथि और 'पूर्ण अवधि' के बीच की अवधि को समाप्त अवधि माना जाएगा।

प्रस्तावित अनुच्छेद 83(5) में यह प्रावधान है कि जहां लोकसभा को उसके पूर्ण कार्यकाल की समाप्ति से पहले भंग कर दिया जाता है, उसके अनुसार गठित अगला लोक सभा पूरे 5 वर्ष के कार्यकाल के लिए नहीं, बल्कि वास्तव में समाप्त अवधि के बराबर अवधि के लिए जारी रहेगा, यानी पूर्ण अवधि (5 वर्ष) में से आम चुनावों के बाद से भंग सदन द्वारा पूरा किया गया कार्यकाल घटा दिया जाएगा।

(ii) विधान टसभाओं के लिए संशोधन प्रस्ताव

विधानसभाओं के कार्यकाल में बदलाव करने के लिए ऊपर बताए गए प्रावधानों को प्रस्तावित करने की मांग की गई है। प्रस्तावित अनुच्छेद 172, उप-अनुच्छेद (4) में यह प्रावधान है कि अगर कोई विधानसभा पहले ही भंग हो जाती है (यानी पूर्ण अवधि पूरी करने से पहले), तो एक नई विधानसभा गठित की जाएगी। हालांकि, यह नवगठित विधानसभा केवल अव्यवहित अवधि के बराबर अवधि के लिए गठित की जाएगी, जो गणितीय रूप से हमेशा 5 वर्ष से कम होगी। प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए, उप-अनुच्छेद (2) में प्रस्ताव है कि एक बार राष्ट्रपति प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए, उप-अनुच्छेद (1) के तहत प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए के प्रावधानों को लागू करने के लिए अधिसूचना जारी कर देते हैं, तो ऐसी तिथि के बाद आयोजित किसी भी आम चुनाव में गठित सभी राज्य विधानसभाएं लोक सभा के पूर्ण कार्यकाल की समाप्ति पर समाप्त हो जाएंगी। यह अनुच्छेद न केवल वर्तमान अनुच्छेद 172(1) के तहत 5 वर्ष की गारंटीकृत अवधि को समाप्त करता है, बल्कि यह एक राज्य विधानसभा को भी वैध बनाता है।

संसद के साथ सभी विधानसभाओं के कार्यकाल को समन्वयित करने के लिए अनिवार्य विघटन के लिए आपातकालीन प्रावधानों की जबरन घोषणा को अधिकृत करना।

प्रस्तावित अनुच्छेद 82ए, उप-अनुच्छेद (6) में कहा गया है कि अनुच्छेद 82ए, उप-अनुच्छेद (4) के तहत एक बार चुनाव स्थगित होने पर, ऐसी विधानसभा का नया कार्यकाल भी 5 वर्ष का नहीं होगा क्योंकि यह भी लोक सभा के पूर्ण कार्यकाल की समाप्ति की तिथि पर भंग (समाप्त) हो जाएगा।

क्या 5 वर्ष के कार्यकाल की कोई बुनियादी विशेषता है?

जैसे कि राज्यों के लिए केवल एक प्रधानमंत्री[1], एक राष्ट्रपति[2], एक राज्यपाल[3] और एक मुख्यमंत्री[4] हो सकते हैं, हम तर्क देते हैं कि संविधान सभा ने अपने पवित्र ज्ञान में सभी निर्वाचित संवैधानिक पदों के लिए 5 साल का कार्यकाल निहित रूप से तय किया है- जिसे केशवानंद भारती के बाद संसद द्वारा न तो बढ़ाया जा सकता है और न ही घटाया जा सकता है, भले ही संसद को सभी राजनीतिक दलों और राज्य विधानसभाओं का समर्थन प्राप्त हो, क्योंकि यह अब संविधान की मूल विशेषता का हिस्सा है।

मूल संरचना का सिद्धांत स्वीकार करता है कि अनुच्छेद 368 के तहत संसद के पास संविधान में संशोधन करने की शक्ति है, लेकिन इस शक्ति में अंतर्निहित सीमाएं हैं। इसलिए, भले ही संसद के पास संविधान में संशोधन करने की शक्ति हो, लेकिन वह “संविधान” यानी इसके मूल ढांचे में संशोधन नहीं कर सकती। बहुमत वाली संसद को संवैधानिक बंधन में रखने के लिए, इस सिद्धांत की कुछ लोगों द्वारा आलोचना की गई है- न्यायिक अति-सक्रियता से प्रेरित एक विचार के रूप में- हालांकि कुछ लोग तर्क देते हैं कि इस फैसले ने संविधान और इस देश को बचाया। यदि संसद को कार्यकाल सीमा को समायोजित करके मूल संरचना में संशोधन करने की अनुमति दी जाती है, तो आगे क्या होगा? क्या मौलिक अधिकार सुविधा के आधार पर परिवर्तन के अधीन होंगे? मूल संरचना सिद्धांत संवैधानिक फ़ायरवॉल के रूप में कार्य करता है, जो इस तरह के अतिक्रमणों को रोकता है।

यदि संसद को 5 वर्ष की अवधि में संशोधन करने की शक्ति दी जाती है, तो यह सीधे तौर पर लोकतंत्र, संघवाद और सामान्य रूप से लोकतंत्र के संसदीय स्वरूप को बाधित करेगा। ब्रिटिश साम्राज्य के राजतंत्र के अनुभवों के साथ, संविधान सभा ने निर्णय लिया कि निर्वाचित सरकार के लिए अपने कार्यों के साथ-साथ मतदाताओं, भारत के लोगों के लिए अपने चुने हुए प्रतिनिधियों और उनके प्रदर्शन का न्याय करने के लिए पाँच वर्ष की अवधि सबसे उपयुक्त अवधि है।

यदि 5 वर्ष की अवधि को मूल संरचना के भाग के रूप में मान्यता नहीं दी जाती है, तो इसका अर्थ यह हो सकता है कि संसद अपनी इच्छानुसार कभी भी अवधि को बढ़ा या घटा सकती है। यदि विपक्षी दल कुछ राज्यों में बहुमत बनाते हैं, तो यह 5 वर्ष की अवधि को कम कर सकता है और यदि उसे विश्वास नहीं है, तो चुनावों से बचने के लिए अपनी इच्छानुसार अवधि बढ़ा सकता है।

एक विचारधारा है, जिसे मूलवादी के रूप में जाना जाता है, जो संविधान की व्याख्या उसी तरह से करते हैं जिस तरह से इसे वास्तव में संस्थापकों द्वारा तैयार किया गया था। भारत में, सुप्रीम कोर्ट ने बार-बार कहा है कि हमारा संविधान एक जीवित दस्तावेज है, इसलिए मूलवादियों को भारत के संविधान की व्याख्या करने से बाहर रखा गया है। संविधान की उनकी परिभाषा की आलोचना यह कहते हुए की जाती है कि यह संविधान की व्याख्या को अनुचित रूप से प्रतिबंधित करती है। हालांकि मूलवादियों पर की गई यह आलोचना आंशिक रूप से सही है, लेकिन हमें इसे पूरी तरह से खारिज नहीं करना चाहिए।

भारत का संविधान केवल एक दस्तावेज नहीं है जो अपने लोगों के मौलिक अधिकारों को प्रदान करता है, यह इसके शासन का हिस्सा बनने वाली संस्थाओं को परिभाषित और विस्तृत करने का भी काम करता है- जीवित दस्तावेज की परिभाषा निश्चित रूप से इसके मौलिक अधिकारों वाले हिस्से तक विस्तारित होनी चाहिए। हालांकि, संविधान का वह हिस्सा जो संस्थाओं और राज्य (जैसा कि अनुच्छेद 12 में परिभाषित किया गया है) से संबंधित है, 'जीवित दस्तावेज' की परिभाषा को उस तक विस्तारित नहीं किया जाना चाहिए।

केशवानंद भारती के बाद, देश का कानून यह है कि संसद संविधान की बुनियादी विशेषताओं जैसे संसदीय लोकतंत्र, सामान्य रूप से लोकतंत्र, न्यायपालिका की स्वतंत्रता, संघवाद आदि को नहीं छू सकती। केशवानंद भारती केस में सुप्रीम कोर्ट द्वारा मूलवादियों के इस तर्क को अपनाना है कि संविधान की व्याख्या उस समय के अनुसार की जानी चाहिए जिस समय इसे लागू किया गया था। जैसा कि हमने पहले उल्लेख किया है, हम आंशिक रूप से स्वीकार करते हैं और दोहराते हैं कि संविधान के प्रावधान जो अधिकारियों, राज्य (जैसा कि अनुच्छेद 12 में परिभाषित किया गया है) और अन्य संस्थानों से संबंधित हैं, उन्हें उसी तरह समझा और व्याख्या किया जाना चाहिए जिस तरह से उन्हें लागू किए जाने के समय परिकल्पित किया गया था।

जबकि राष्ट्र ओएनओई की व्यवहार्यता पर बहस कर रहा है, हमें खुद से पूछना चाहिए: क्या हम उस संवैधानिक ढांचे से समझौता करने को तैयार हैं जिसने दशकों से हमारे लोकतंत्र की रक्षा की है? यदि हम संविधान की मूल विशेषता का हिस्सा बनने वाले 5 साल के कार्यकाल को मान्यता नहीं देते हैं, तो बहुमत वाली संसद राज्य विधानसभाओं को दिए गए कार्यकाल को खत्म कर सकती है और उसमें हस्तक्षेप कर सकती है। इतना ही नहीं, अगर संसद को इस 5 साल के कार्यकाल में फेरबदल करने का अधिकार दिया जाता है, तो वे अपने कार्यकाल को बढ़ा सकते हैं- ठीक वैसे ही जैसे पुतिन ने रूस में किया था- अपनी इच्छानुसार ताकि चुनावों का सामना करने से बचा जा सके और इस तरह हमारे संविधान के लोकतांत्रिक मूल्यों को समाप्त किया जा सके।

निष्कर्ष रूप में, सरकार की मंशा चाहे जो भी हो, ओएनओई प्रस्ताव, जैसा कि यह है, असंवैधानिक है और वर्तमान संवैधानिक ढांचे और संसदीय प्रणाली के तहत आपातकालीन प्रावधानों के उपयोग को वैध बनाना है। ओएनओई को सुविधाजनक बनाने के लिए आवश्यक संशोधन मूल संरचना को नष्ट कर देंगे, जिससे लोकतंत्र और संघवाद दोनों को नुकसान पहुंचेगा। वास्तव में, ओएनओई के समिति के दृष्टिकोण के अनुरूप संविधान को ढालने के लिए कोई भी संशोधन, हमारे संविधान की मूल विशेषताओं को नष्ट कर देगा - जिसने आज तक भारत में लोकतंत्र और कानून के शासन की रक्षा की है।

भले ही संसद ओएनओई को सुविधाजनक बनाने के लिए संविधान में संशोधन करने के लिए सर्वसम्मति से मंजूरी दे दे, लेकिन इसे सुप्रीम कोर्ट द्वारा खारिज कर दिया जाना तय है, क्योंकि यह अप्रत्यक्ष रूप से राज्य सरकारों के कामकाज में बाधा डालकर आपातकालीन प्रावधानों के उपयोग को वैध बनाता है। ऐसे प्रस्ताव संविधान में निहित संघवाद के सिद्धांत के लिए एक गंभीर खतरा पैदा करते हैं।

लेखक वंशज आज़ाद भारत के सुप्रीम कोर्ट में लॉ क्लर्क-कम-रिसर्च एसोसिएट हैं। विचार व्यक्तिगत हैं।