भूमि कानून में डिजिटल बदलाव: संघवाद, निजता और पंजीकरण विधेयक, 2025

डिजिटलीकरण के माध्यम से भूमि प्रशासन को आधुनिक बनाने के प्रयास में, ग्रामीण विकास मंत्रालय के भूमि संसाधन विभाग ने पंजीकरण विधेयक, 2025 का मसौदा जारी किया है। इसका उद्देश्य 1908 के पुराने पंजीकरण अधिनियम को एक समकालीन, तकनीकी रूप से उन्नत ढांचे से बदलना है जो संपत्ति के दस्तावेज़ों के संपूर्ण डिजिटल पंजीकरण की अनुमति देता है। यह विधेयक ऑनलाइन प्रक्रियाओं, आधार-आधारित प्रमाणीकरण और पंजीकरण प्रमाणपत्रों के डिजिटल जारीकरण को लागू करके दक्षता, जवाबदेही, पारदर्शिता और संपत्ति धोखाधड़ी में कमी का दावा करता है।

बहरहाल, डिजिटलीकरण के इस कदम ने राज्य सरकारों, सिविल सोसाइटी संगठनों और कानूनी विशेषज्ञों के बीच, विशेष रूप से संघवाद, डेटा गोपनीयता, उचित प्रक्रिया और अचल संपत्ति से जुड़े धोखाधड़ी पर वास्तविक प्रभावों के मुद्दों के संबंध में, गरमागरम चर्चाओं को जन्म दिया है। इसलिए, प्राथमिक प्रश्न यह है कि क्या पंजीकरण विधेयक, 2025 भूमि प्रशासन में एक सच्ची क्रांति की गारंटी देता है या क्या यह तकनीकी विकास की खोज में संवैधानिक और कानूनी अधिकारों को कमजोर करने का खतरा पैदा करता है।

संघवाद और विधायी अतिक्रमण

पंजीकरण विधेयक, 2025 के मसौदे के सबसे स्पष्ट संवैधानिक निहितार्थों में से एक यह है कि यह भारत की सुव्यवस्थित संघीय शासन व्यवस्था को विकृत कर सकता है। भारतीय संविधान की सातवीं अनुसूची संघ और राज्यों की शक्तियों का वर्णन करती है। भूमि और भूमि पर या भूमि पर अधिकार, राज्य सूची की प्रविष्टि 18 के अंतर्गत आता है, जो राज्य विधानमंडलों को भूमि और उससे संबंधित मामलों को विनियमित करने की विशेष शक्ति प्रदान करता है, जिसमें भूमि का स्वामित्व, राजस्व संग्रह, भूमि रिकॉर्ड का रखरखाव और रख-रखाव, ऐसी भूमि का सर्वेक्षण और उन पर अधिकारों का रिकॉर्ड, राज्य अधिकार रिकॉर्ड में भूमि पर या उस पर कोई भी अधिकार प्रविष्टियां, कृषि भूमि का हस्तांतरण और हस्तांतरण, भूमि से संबंधित समझौते, और भूमि सुधार एवं कृषि ऋण शामिल हैं।

केंद्र सरकार द्वारा एकतरफा तौर पर प्रस्तुत नया विधेयक, एक समान, केंद्रीकृत डिजिटल अवसंरचना की परिकल्पना करता है, जिसमें डिजिटल रजिस्ट्री और मानकीकृत शुल्क संरचना के साथ-साथ संघ शासन के व्यापक निर्देशन और नियंत्रण में अतिरिक्त रजिस्ट्रार की नियुक्ति भी शामिल है। इस तरह का दृष्टिकोण विधायी अतिक्रमण और संस्थागत अतिक्रमण के संबंध में महत्वपूर्ण संवैधानिक संदेह उत्पन्न करता है। यद्यपि पंजीकरण एक विषय के रूप में समवर्ती सूची की प्रविष्टि 6 के अंतर्गत आता है, प्रस्तावित विधेयक का व्यापक दायरा न केवल पंजीकरण के प्रक्रियात्मक तत्वों को प्रभावित करता है, बल्कि भूमि प्रशासन के मूलभूत क्षेत्रों को भी प्रभावित करता है, जो राज्यों के अनन्य विधायी क्षेत्राधिकार में आता है।

अनुच्छेद 254 के तहत प्रतिकूलता का सिद्धांत यहां प्रासंगिक हो जाता है। एम. करुणानिधि बनाम भारत संघ (1979 AIR 898) के निर्णय के अनुसार, यदि कोई केंद्रीय कानून समवर्ती सूची में किसी मौजूदा राज्य कानून से टकराता है, या यदि वह राज्य विधान द्वारा अधिगृहीत किसी क्षेत्र का अतिक्रमण करता है, तो उसे राज्य में अमान्य या अनुपलब्ध किया जा सकता है। चूंकि कई राज्य पहले ही भूमि रिकॉर्ड प्रबंधन, पंजीकरण प्रारूपों और राजस्व विभागों के साथ एकीकरण से संबंधित विस्तृत कानून बना चुके हैं, इसलिए एक समान केंद्रीय कानून इस कानूनी पारिस्थितिकी तंत्र को बाधित करने का खतरा पैदा करता है। परिचालन संबंधी असंगति, प्रशासनिक भ्रम और राज्य राजस्व संग्रह तंत्र में व्यवधान का जोखिम वास्तविक और तात्कालिक है।

पश्चिम बंगाल राज्य बनाम भारत संघ मामले में सुप्रीम कोर्ट ने यह निर्णय दिया कि संसद उन क्षेत्रों में कानून नहीं बना सकती जो राज्यों के अनन्य अधिकार क्षेत्र में आते हैं, जिससे संविधान की संघीय प्रकृति की पुष्टि होती है। एस.आर. बोम्मई बनाम भारत संघ मामले में इस बात को और बल मिला, जहां न्यायालय ने स्पष्ट रूप से घोषित किया कि संघवाद संविधान के मूल ढांचे का हिस्सा है, यहां तक कि संविधान संशोधन से भी मुक्त है। मसौदा विधेयक, राज्यों से पर्याप्त परामर्श के बिना सभी के लिए एक ही ढांचे को लागू करने का प्रयास करके, मूल ढांचे के सिद्धांत का उल्लंघन करता है और सहकारी संघवाद की अवधारणा को कमजोर करता है, जिसे सुप्रीम कोर्ट ने राजस्थान राज्य एवं अन्य बनाम भारत संघ मामले में भारत की संघीय व्यवस्था का एक आवश्यक आधार बताया था।

इसके अलावा, द्वितीय प्रशासनिक सुधार आयोग (एआरसी) ने अपनी कई रिपोर्टों में, विशेष रूप से "ई-गवर्नेंस को बढ़ावा देना - आगे बढ़ने का स्मार्ट तरीका" शीर्षक वाली 11 वीं रिपोर्ट में, यह सुनिश्चित करने के महत्व पर ज़ोर दिया है कि भूमि प्रशासन सुधार संदर्भ-विशिष्ट हों और मुख्य रूप से राज्य सरकारों द्वारा संचालित हों। आयोग ने एक समान, ऊपर से नीचे तक डिजिटल ढांचे को अपनाने के प्रति आगाह किया है जो क्षेत्रीय विविधता, बुनियादी ढांचे की तैयारी और सामाजिक-कानूनी विशिष्टताओं को ध्यान में रखने में विफल रहते हैं। आयोग ने तर्क दिया कि ऐसा दृष्टिकोण विकेंद्रीकृत और समावेशी शासन के सिद्धांतों के विपरीत है।

हालांकि पंजीकरण विधेयक, 2025 का मसौदा सार्वजनिक परामर्श के लिए उपलब्ध करा दिया गया था, कई राज्य सरकारों ने बीमार प्रारूपण से पहले वास्तविक परामर्श के अभाव पर चिंता व्यक्त की है। कई राज्यों, विशेष रूप से तेलंगाना और महाराष्ट्र ने प्रस्तावित पंजीकरण (संशोधन) विधेयक, 2025 के बारे में अपनी आपत्तियां व्यक्त की हैं। उन्होंने संभावित राजस्व हानि और हाइब्रिड या मैन्युअल प्रक्रियाओं से पूरी तरह से डिजिटल पंजीकरण प्रणाली में अचानक परिवर्तन से उत्पन्न होने वाली प्रशासनिक चुनौतियों के बारे में चिंता व्यक्त की है। तेलंगाना ने चेतावनी दी है कि एक समान ऑनलाइन पंजीकरण उसके 15,000 करोड़ रुपये के स्टाम्प शुल्क राजस्व को कमजोर कर सकता है, धोखाधड़ी का जोखिम बढ़ा सकता है और उसकी वित्तीय स्वायत्तता को कम कर सकता है। हालांकि, मंत्रालय ने कोई श्वेत पत्र या व्यापक हितधारक परामर्श का कोई दस्तावेजी प्रमाण जारी नहीं किया है, जिससे प्रक्रियात्मक पारदर्शिता और संघीय भागीदारी की पर्याप्तता के बारे में चिंताएं बढ़ रही हैं।

इसलिए, संवैधानिक आलोचना केवल सैद्धांतिक नहीं है, यह संघीय समायोजन और कानूनी विकेंद्रीकरण के सिद्धांतों से एक ठोस विचलन को उजागर करती है। यदि पंजीकरण विधेयक, 2025 अपने वर्तमान स्वरूप में लागू होता है, तो इसे अनुच्छेद 246, अनुच्छेद 254 और संविधान के मूल ढांचे का उल्लंघन करने के कारण चुनौती दिए जाने का खतरा है क्योंकि यह राज्यों की विधायी स्वायत्तता का सम्मान करने में विफल रहा है और भारत की संघीय व्यवस्था की आवश्यकताओं के अनुरूप सहकारी तंत्र को कमजोर कर रहा है।

आधार, प्रमाणीकरण और न्याय तक पहुंच

संघवाद संबंधी चिंताओं के अलावा, विधेयक का मुख्य वादा, डिजिटल प्रमाणीकरण के माध्यम से संपत्ति धोखाधड़ी पर अंकुश लगाना, गहन जांच का विषय है। यह धारणा कि डिजिटलीकरण से धोखाधड़ी में स्वतः कमी आएगी, त्रुटिपूर्ण है। प्रस्तावित तंत्र पंजीकरण के दौरान पहचान स्थापित करने के लिए आधार-आधारित सत्यापन पर अत्यधिक निर्भर है। हालांकि आधार को व्यापक रूप से अपनाया गया है, लेकिन इसकी तकनीकी सीमाएं अच्छी तरह से दी गई हैं। बायोमेट्रिक स्पूफिंग, प्रतिरूपण और आधार विवरण के दुरुपयोग की खबरें आई हैं, जिससे उच्च-दांव वाले संपत्ति लेनदेन में इसकी विश्वसनीयता पर संदेह पैदा होता है। सुप्रीम कोर्ट ने जस्टिस के.एस. पुट्टास्वामी (सेवानिवृत्त) बनाम भारत संघ[4] में आधार से जुड़े निजता जोखिमों को पहचाना और इसके उपयोग पर सीमाएं लगाईं, विशेष रूप से कल्याण से असंबंधित सेवाओं के लिए इसे अनिवार्य बनाने के प्रति आगाह किया।

यह विधेयक पंजीकरण प्राधिकारी के समक्ष भौतिक उपस्थिति की आवश्यकता को समाप्त करता है, जो भूमि पंजीकरण में एक दीर्घकालिक सुरक्षा उपाय है। कई ग्रामीण या कम साक्षरता वाले क्षेत्रों में, उप-पंजीयक न केवल एक आधिकारिक सत्यापनकर्ता के रूप में कार्य करता है, बल्कि जटिल दस्तावेज़ीकरण से निपटने वाले व्यक्तियों के लिए कानूनी मार्गदर्शन का एक बुनियादी स्रोत भी होता है। इस सुरक्षा उपाय को हटाकर और इसे केवल-डिजिटल प्रक्रियाओं से बदलने से अनजाने में धोखाधड़ी बढ़ सकती है, खासकर बुजुर्गों, महिलाओं और ऑनलाइन प्रणालियों से अपरिचित लोगों जैसी कमजोर आबादी के बीच।

इस मुद्दे को और भी जटिल बनाता है विधेयक में एक सुस्पष्ट शिकायत निवारण तंत्र का अभाव। पंजीकरण प्रक्रिया के दौरान धोखाधड़ी का शिकार हुए उपयोगकर्ताओं की सहायता के लिए किसी वैधानिक अपीलीय मंच या डिजिटल लोकपाल का कोई उल्लेख नहीं है। संपत्ति पंजीकरण जैसे उच्च-दांव वाले लेनदेन में, सुलभ कानूनी उपायों का अभाव एक महत्वपूर्ण दोष है।

डेटा संरक्षण और संवैधानिक कमज़ोरियां

शायद इस मसौदा विधेयक में सबसे बड़ी चूक डिजिटल व्यक्तिगत डेटा संरक्षण अधिनियम, 2023 (डीपीडीपी अधिनियम) के साथ तालमेल बिठाने में हुई विफलता है। संपत्ति पंजीकरण में अत्यधिक संवेदनशील व्यक्तिगत डेटा, जिसमें पहचान संख्या, तस्वीरें, उंगलियों के निशान, और वसीयत, उपहार और पावर ऑफ अटॉर्नी का विवरण शामिल है, को अपलोड करना और स्थायी रूप से रखना शामिल है। इस डेटा की संवेदनशीलता के बावजूद, विधेयक उद्देश्य सीमा, डेटा न्यूनीकरण, स्टोरेज सीमा और मिटाने के अधिकार के सिद्धांतों पर मौन है, जो डीपीडीपी अधिनियम के मूल सिद्धांत हैं। इसके अतिरिक्त, यह स्पष्ट नहीं करता है कि क्या रजिस्ट्रार अधिनियम के तहत डेटा ट्रस्टी के रूप में कार्य करेंगे या नागरिकों के पास व्यक्तिगत डेटा के जारी होने या स्टोरेज पर आपत्ति करने का विकल्प है।

यह चूक महत्वपूर्ण है क्योंकि संबंधित निजता सुरक्षा उपायों के बिना भूमि रिकॉर्ड का डिजिटलीकरण नागरिकों को प्रोफाइलिंग, निगरानी और डेटा उल्लंघनों के लिए उजागर करता है। पुट्टास्वामी निर्णय ने पुष्टि की कि निजता का अधिकार अनुच्छेद 21 के तहत एक मौलिक अधिकार है और सूचनात्मक निजता को कानून द्वारा संरक्षित किया जाना चाहिए। अपने वर्तमान स्वरूप में, यह विधेयक इन अधिकारों को स्वीकार भी नहीं करता। इसमें व्यक्तियों को उनके डेटा तक पहुंचने या उपयोग किए जाने पर सूचित करने का कोई प्रावधान भी नहीं है, न ही यह पंजीकरण के बाद उन्हें अपनी सहमति वापस लेने की अनुमति देता है। इसलिए, यह रजिस्ट्रार की भूमिका को डेटा ट्रस्टी के रूप में परिभाषित करने में विफल रहता है, स्पष्ट सहमति तंत्र को छोड़ देता है, और अपने व्यक्तिगत डेटा में सुधार या विलोपन चाहने वाले व्यक्तियों के लिए कोई उपाय प्रदान नहीं करता है। इन सुरक्षाओं का पूर्ण अभाव विधेयक को संवैधानिक रूप से कमजोर और कानूनी रूप से अपूर्ण बनाता है।

तुलनात्मक मॉडलों से सीख और आगे की राह

2024 तक, डिजिटल इंडिया भूमि रिकॉर्ड आधुनिकीकरण कार्यक्रम (डीआईएलआरएमपी) के तहत, भारतीय राज्यों में लगभग 95.09% पाठ्य भूमि रिकॉर्ड और 68.02% भूकर मानचित्रों का डिजिटलीकरण किया जा चुका है। हालांकि, भूमि पंजीकरण और भूमि पंजीकरण के बीच एकीकरण भूमि, राजस्व और हस्तांतरण प्रणालियां खंडित बनी हुई हैं, केवल कुछ राज्य जैसे कर्नाटक, तेलंगाना और महाराष्ट्र ही लगभग पूर्णतः डिजिटल एकीकरण प्राप्त कर पाए हैं। कई राज्य अभी भी मैन्युअल और डिजिटल प्रक्रियाओं के मिश्रण के साथ हाइब्रिड मोड में काम करते हैं। इस संदर्भ में, केंद्र द्वारा एक समान, पूर्णतः डिजिटल पंजीकरण व्यवस्था लागू करने से राज्यों में बुनियादी ढांचे की तैयारी, तकनीकी क्षमता और डिजिटल साक्षरता असमानताओं को लेकर व्यावहारिक चिंताएं पैदा होती हैं।

भारत यह समझने के लिए तुलनात्मक कानूनी ढांचों पर विचार कर सकता है कि अन्य न्यायालयों ने दक्षता और सुरक्षा उपायों के बीच कैसे संतुलन बनाया है। एस्टोनिया, जिसे डिजिटल शासन में एक वैश्विक अग्रणी के रूप में व्यापक रूप से मान्यता प्राप्त है, ने रिकॉर्ड की पारदर्शिता, सुरक्षा और अपरिवर्तनीयता सुनिश्चित करने के लिए अपनी भूमि पंजीकरण प्रणाली में ब्लॉकचेन तकनीक को अपनाया है। महत्वपूर्ण बात यह है कि इस तकनीकी प्रगति को मज़बूत नागरिक सुरक्षा के साथ सावधानीपूर्वक संतुलित किया गया है। एस्टोनिया सीमित डिजिटल पहुंच वाले व्यक्तियों के लिए सहायता प्राप्त सेवा केंद्र प्रदान करना जारी रखता है और यूरोपीय संघ के सामान्य डेटा संरक्षण विनियमन (जीडीपीआर) का कड़ाई से पालन करता है।

जीडीपीआर उद्देश्य सीमा, डेटा न्यूनीकरण, स्टोरेज प्रतिबंध और सहमति-संचालित प्रसंस्करण जैसे प्रमुख सिद्धांतों को सुनिश्चित करता है, जो सभी डिजिटल प्रणालियों में सूचनात्मक निजता की रक्षा करते हैं। एस्टोनिया का मॉडल दर्शाता है कि डिजिटल भूमि सुधार तकनीकी रूप से उन्नत हो सकते हैं और साथ ही निजता, पहुंच और जवाबदेही को भी बनाए रख सकते हैं, एक ऐसा संतुलन जो वर्तमान भारतीय मसौदा अभी तक हासिल नहीं कर पाया है। यूनाइटेड किंगडम ने उच्च जोखिम वाले लेनदेन के लिए भौतिक सत्यापन को बनाए रखते हुए और पंजीकरण धोखाधड़ी के पीड़ितों के लिए वैधानिक क्षतिपूर्ति प्रदान करते हुए अपनी भूमि रजिस्ट्री का डिजिटलीकरण किया है। ये दोनों क्षेत्राधिकार दर्शाते हैं कि तकनीकी प्रगति को प्रक्रियात्मक सुरक्षा उपायों और कानूनी उपायों के साथ जोड़ा जाना चाहिए। इसके विपरीत, भारत का दृष्टिकोण पहले तकनीक और बाद में कानून पर केंद्रित प्रतीत होता है।

इसलिए एक अधिक सूक्ष्म दृष्टिकोण आवश्यक है। सबसे पहले, मसौदा विधेयक को एक आदर्श कानून के रूप में पुनः डिज़ाइन किया जाना चाहिए जिसे राज्य स्थानीय आवश्यकताओं और प्रशासनिक तत्परता के आधार पर अपना सकते हैं। इससे संघवाद की रक्षा होगी और विकेंद्रीकरण के माध्यम से नवाचार को बढ़ावा मिलेगा। दूसरा, एक संकर पंजीकरण प्रणाली विकसित की जानी चाहिए जो डिजिटल और भौतिक दोनों इंटरफेस की अनुमति दे, खासकर उन नागरिकों के लिए जो डिजिटल रूप से साक्षर नहीं हो सकते हैं।

तीसरा, विधेयक में डीपीडीपी अधिनियम के प्रावधानों को शामिल किया जाना चाहिए ताकि यह सुनिश्चित हो सके कि नागरिक डेटा का शोषण न हो या उसे उसके कानूनी उद्देश्य से परे न रखा जाए। चौथा, त्रुटियों, धोखाधड़ी या उत्पीड़न से निपटने के लिए एक समर्पित शिकायत निवारण तंत्र, चाहे वह पंजीकरण लोकपाल के रूप में हो या किसी विशेष ट्रिब्यूनल के रूप में, संस्थागत रूप से स्थापित किया जाना चाहिए। अंत में, विधेयक को भाषाई सुगमता, रीयल-टाइम उपयोगकर्ता सहायता और नागरिकों तथा पंजीकरण अधिकारियों, दोनों के लिए प्रशिक्षण पहलों के माध्यम से प्रक्रियात्मक समानता सुनिश्चित करनी चाहिए।

पंजीकरण विधेयक, 2025, संपत्ति पंजीकरण की एक पुरानी प्रणाली के आधुनिकीकरण का वादा करता है। हालांकि, इसकी सफलता इस बात पर निर्भर करती है कि यह प्रौद्योगिकी को संवैधानिक मूल्यों के साथ कितनी अच्छी तरह एकीकृत करता है। दक्षता संघवाद, निजता या न्याय तक पहुंच की कीमत पर नहीं आनी चाहिए। नागरिकों को वास्तव में सशक्त बनाने और भूमि प्रशासन को सुव्यवस्थित करने के लिए, विधेयक को डिजिटलीकरण से आगे बढ़कर एक अधिक समावेशी, सुरक्षित और अधिकारों का सम्मान करने वाले कानूनी ढांचे की ओर बढ़ना होगा। इस तरह के पुनर्संयोजन के बिना, सुधार भले ही नेकनीयत हों, लेकिन खतरनाक रूप से अधूरे रह सकते हैं।

लेखिका- मिली गुप्ता, स्कूल ऑफ लीगल स्टडीज, रेवा विश्वविद्यालय, बेंगलुरु में सहायक प्रोफेसर हैं। ये उनके निजी विचार हैं।